[摘要] 任何一种土地所有制都是多种社会政治、经济和环境因素系统演化的结果。文章首先分析了中国城市土地国有制产生的制度环境。其次，重点分析了经济转型期城市土地公有制的优越性与相对性，其产生的社会激励、演化方向、制度成本与风险。并提出三点政策性建议。
[Abstract] In all society, land ownership system is formed based on political,
economic and other external environmental factors. This paper first analyzes
the institutional framework for the evolution of public ownership of land in
China’s urban area. Then more analyses are given to its relevant advantage,
incentive mechanism, cost and risk.
土地是人类生存与发展之本，迄今为止的世界史反映出来的社会矛盾几乎都与土地之争相关。土地归谁所有是国家与民众的头等大事。土地所有制是一定社会经济条件下对人们土地拥有形式和内容的规范，主要表现为对土地所有者选择和排它行为的承认和制约。本文将侧重于土地制度与人们的社会经济行为的分析。土地所有制属上层建筑，是更宏观的社会意识形态和政治体制的集中体现，并可对社会经济表现出极其强烈的推动力或破坏力。开篇数语，足以让任何有责任感的政府和学界重视中国的土地所有制问题及其变革。
城市化是中国与世界发达国家发展道路最相似的一个特点，中国现代社会经济的发展正以城市为中心辐射开来。城市化使人类在现代文明和技术条件下最充分使用着土地资源，不仅是生产力集约化、高效化的典范，也代表了中国未来社会经济发展的主流和方向。所以，在中国由传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，城市的土地所有制的变革既是重要的经济课题，又是不可回避的社会政治问题，尤其值得我们慎思。
第一章： 中国城市土地所有制的演变与成因
人们常说历史是不可逆的。因为，哲学认为存在不能复制，自然科学认为时光不会倒流，经济学则认为成本是不可接受的。任何一种土地所有制都是多种社会政治、经济和环境因素系统演化的结果。经几十年时空运行而形成的中国土地所有制，肯定有其存在的合理性，当然也是问题多多，改革首先我们要从经济学角度弄清中国城市土地所有制的“历史成本”。
第1节： 城市土地公有制的历史延革
今天，当我们发现中国的城市土地制度存在许多重大问题时，不禁要问：当初为什么不去甚解西学？为什么以暴力革命“一刀切”地终结了“原本来有市场”的旧中国城市土地制度？为什么要创建并实行社会效率并不高的土地公有制？这一切答案都需要从上世纪20年代的中国国情中去寻找答案。
1920年代的旧中国系半殖民地、半封建社会，社会的主要矛盾是帝国主义侵略与中华民族生存的斗争，是封建官僚势力压榨与贫苦大众反抗的较量。在尖锐的社会矛盾下，旧中国的土地产权制度早已病入膏肓，甚至不能支持社会简单的再生产。传统的“均田思想”只是善良者的愿望，“西学救国”更为国人唾弃，无公正而又少效率（仅有奴役效率）的土地私有制，无论于城、于乡都不能改变旧中国水深火热的社会剥削、欺压现状。
1929年，国民党政府和中国共产党人对中国的土地所有制作出了截然不同规范，引出了天壤之别的后果。民国政府颁布的《民法典》沿袭了土地私有制，而当时的中国正处封建掠夺之末、资本积累之初、列强侵略之颠，国土私有实际只被少数“强者”所占，民众绝对的无产、少地形成了社会“干柴式”的贫困隐患。此时，中国共产党人却恰到好处地在《井冈山土地法》中提出：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以人口为标准，男女老少平均分配”，从而引发了星火燎原的革命。相比之下，民国党的《民法典》却为其统治的失败埋下了种子。此后20年亿万希望拥有土地的劳苦大众“民不畏死”，自愿参加支持共产党创建了新中国。
1949年10月，中华人民共和国成立时是个极其落后的农业国，本来就很少的城市中，帝国势力、外国资本、政府官僚和弱不禁风的民族资本，占据了绝大部分城市土地。所谓的“土地市场”只是外国冒险家的“乐园”、是少数富人和官僚势力的“圈地俱乐部”。巧取豪夺是旧中国城市土地市场的主要游戏规则，地产总是向少数强权者集中，多数劳动者越来越依附于剥削、欺压他们的人，其悲惨程度是西方人和后来人所难以想象的。中国社会的黑暗激励新政府要彻底改变历史形成的土地私有制，坚持人民共和国代表社会公正的原则，在城市中有条不紊地实施着土地国有化政策：
一是没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的城市土地。当时，外国资本在中国城市的领地大多是殖民侵略的产物，是通过不平等的政治条约而掠夺进帐的，没有任何合理的交易成本可言。特别是大城市中的所谓“租界地”，尽管通过外国资本多年的建设和经营有所增值，但其政治上所享有的“城中之国”式的种种特权，对中国人民是不能容忍的“国耻”，新政府对其取缔、没收自然是在所难免。而中国政府在进城之后面临敌对势力的疯狂颠覆，立即没收官僚资本、旧政府和敌对分子所占有的城市土地，给广大市民以改朝换代的社会警示，并以坚定的决心来承受对内与旧势力斗争、对外与世界列强对抗的各类风险，是无可非议的。1950年11月，中国政府公布了《城市郊区土地改革条例》，没收封建地主在市郊的土地归国家所有，并规定了相应的分配、使用办法。到1951年底，历史性的土地没收工作基本完成，新中国政府拥有了属于全民所有的一部分城市土地，这为以后的城市土地国有化奠定了物质基础。
二是对市区中、小资本占地，先保护、后赎买渐变为国有土地。新政府对城市中一般私有资本产权采取了比较温和的保护和改造政策，这与革命理论中的社会阶级分析方法不无关系。中国共产党人认为，城市中的私人资本占地大多不属于封建主义和殖民买办的性质，进城后要团结中、小资本阶层就应当承认和保护其土地所有权。因此，1949~1955年间，中国在城市中实行了土地公有制与私有制并存的政策。即使在城市郊区的土地改革中，对民族资本、私人学校、宗教团体的市郊占地实施了有偿的征收。
1956年，中国经济得到了恢复和积累，抗美援朝战争也基本结束，新生政权和社会生活已全面稳定，中国政府着手开始对城市资本主义工商业的社会主义改造。对市区的私人地产主要采取赎买、公私合营、国家经租等方式，定价收购、按本付息。由于这部分土地私有者占全社会人口的比重不大，政策在推进中也比较宽松、稳妥，所以这一历史进程虽长达10余年却没有引起大的社会动荡。1966年，中央政府宣布取消定息、停止付租，“社会主义改造运动”正式结束。届时，中国城市中只剩下极其有限的私房占地了。有人以现在市场经济的眼光批评中国政府当年对市区中、小资本占地的赎买、经租是垄断、高压下的不平等交易，这有失偏颇。因为，那时中国人的普遍愿望确实是要实现社会主义，国家的赎买价格不能、也不应远离当时社会的总体收入、分配水平。这就是“历史成本”与“现实成本”的差异所在。
三是国家长年以定价征地不断扩大国有土地。建国以后，中国实行以一切生产要素公有制为基础的计划经济，进行了空前规模的社会、经济和国防建设，兴建了许多新的城市、工业基地和公共设施，中国的城市已经从1949年的136个，发展到2002年660个，原有城市的土地面积也成倍扩大，城市的扩张必然要侵占城市周边的非国有农用地。在公有制经济发展中，大规模的经济建设、基本建设投资和重大工程上马，都是靠国家计划来组织实施的，其间国家公共资本的注入也难以再延续原先的非国有化地权。于是，高度集中的计划经济的“副产品”是大量土地所有权由私向公、由集体向国有单向转移。
变更土地所有权涉及到许多敏感的社会矛盾，国家征地也不言而喻地染上了浓重的政治色彩。鉴于深刻的历史经验，中央政府对征地相当慎重，早在1953年就颁发了《国家建设征用土地办法》，此后又多次对法规进行了重新修订和完善，其中对征收土地的原则、程序、审批权和各类补贴费用等方面均制定了相当严格的标准。在征收土地的同时，国家对城市用地实施行政划拨，基本是确定国有土地产权后供公共部门和单位无偿、无限期使用。
对政府垄断征地和无偿划拨这样的行政举措，学术界颇多微词。多年来的实践也证明，如果在选项论证、设计规划、建设施工、社会监督等环节稍有失误，本已稀缺的土地资源将会出现非常严重的浪费。而某些政府官员权力寻租，也滋虐出张青山、刘子善等层出不穷、别开生面的“败类”，不少城市工程即使仅从经济学角度也能堪称无可逆转的“败笔”。如何改革国家征地、用地机制至今依然是中国必须改革的重大问题之一。
经历过33个错综复杂的春秋，中国城市中尚属于集体和私人所有的土地已是零星，到1982年官方认为城市统一实行土地公有制的条件业已成熟，于12月以《中华人民共和国宪法》的方式宣布：“城市的土地属于国家所有”，终于完成了城市土地产权全部国有化的漫长历史进程，并从最高立法的角度确立了国家多年所推行的土地公有制。
1980年代中国实行改革开放，随着社会主义市场经济的发展，中国农村土地重新推行私人承包经营制，城市经济主体也出现了国有、集体、外资和私营等多元化趋势，城市用地逐渐出现了市场化的迫切需求，此后分离城市国有土地所有权与使用权的实践，也确实提高了城市土地的利用效率。虽然城市土地统归国家所有的基本制度没有实质性的变化，但探索土地有偿、有期限、可流通的使用方式，保护土地资源和社会环境的可持续发展，深化土地制度改革使之与经济结构的变化相适应，已成为全社会关注的焦点。
第2节：城市土地公有制的地缘环境
在土地所有制研究中引入地缘环境划分方法，可把中国的土地资源或要素抽象为城市用地和农村用地。从地理边缘和行政区划上看城市与农村总是互动的，中国所有的城市均为农村所包围，这是研究中国城市土所有制时，所必需考虑二元社会结构问题，这是有别于其他城市国家和经济发达国家的显著特点之一。同时，中国城市和农村土地多年来实施不同的土地所有制，前者为国家所有制，后者为劳动者集体所有制。1980年后，中国农村自发兴起的土地家庭承包经营被国家肯定为新的农业生产制度，这对城市土地公有制的改革也产生了积极的影响，这是研究时要考虑的特点之二。
从1947年开始，中国广大农村即展开了轰轰烈烈的“土地改革运动”，全部没收了地主的土地并分给农民所有。到1952年底土改结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，实现了“均田式”的农村土地私有制。10年后，经过农业合作化、人民公社化等运动，1962年以《人民公社60条》的方式确定了农村土地集体所有制又结束了农村土地私有制。
农村土地等生产要素的合作化、人民公社化，虽然在政治上不断推进了国家土地公有化的产权制度，似乎符合农业生产社会化、规模化的趋势，但说到底只是套用了苏联旧时的经验而已。农村土地的公有化等于告诉亿万中国农民：农地合作耕作的产出与私人所得将不再是对应的责任关系。这种极其不明确的农村土地产权，当然难以维持长久的农业劳动积极性，并始终不能解决中国亿万农民最基本的温饱生活水平，这在1960~70年代酿成了中国最严重的社会危机。
1978年，中共中央第11届3中全会以后，中国大力推行农村土地家庭联产承包责任制，“公地私营”不仅提高了农民的生产积极性，也证明集体所有制下的公共耕种、利益均分的生产方式，并不是中国农民所追求的普遍目标。所以，1982年《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。以后的《中华人民共和国民法通则》在第74条指出：“集体所有制的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”并把农村土地承包经营权列入“与财产所有权有关的财产权”等。2002年8月，第9届人大常委会第29次会议高票通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步允许农村土地承包经营权依法有偿转让，对集体所有制的农村土地设有长期、稳定的私有使用权，直至出租、转让、抵押、继承等。这有益于长期保护农民对土地的投入，稳定农村生产积极性。
从地缘行政区划上看，中国改革中先行的农村土地私营化和市场化，对农地边的城市土地制度产生了潜移默化的共振作用。中国虽然是农村广大、农民众多的发展中国家，但用地缘政治或地缘经济的方法来分析，城市与农村相比，不仅战略上居于优越的主导地位，而且蕴藏着无限的社会凝聚力和发展潜力，是国家的政治、经济和文化的中心。与世界各国一样，中国的城市化满足了社会先进生产力的发展要求、代表了人类文明的进步方向。地缘分析得出的简明逻辑令人疑惑：因为城市在社会稳定与发展中比农村重要，所以国家对城市用地的改革要比农村用地的改革来得更谨慎、也更滞后。这种思路与历届中国政府总是忽略和牺牲农民的利益，形成了最不好解释的问题，难道城市土地在改革中也享有与农地不同的重要“地位”？
看来我们有必要谈论一下中国土地所有制的地位歧视问题。在城乡土地的所有制划分中，中国根据产权实际情况作了“大公无私”和“小公有私”之分。农村土地集体所有制是归当地农村人口所共有的产权，这与国家、全民所有制的土地产权相比，毕竟是相对次要级别的公有制。中国在理论上也习惯于这样的假说：“多数人的利益重于少数派的所得”，国家利益、长远发展、绝大多数人的根本需求在任何条件下总是第一位的。尽管各时期具体的城乡地缘环境变化错综复杂，但每当城市化发展中不同土地所有制发生矛盾时，总是国家的全民所有制占据上峰，总是城市用地侵噬农村土地，总是政府以垄断的价格顺利征收到农用地并改变其所有权。城乡地缘环境沿着这样“一边倒”的非市场取舍趋势不断演化着。直到市场经济渐成社会主流的今天，城乡差别和非市场化的行政征地依然是我行我素。
第3节：城市土地公有制的法制基础
计划经济时代也好、市场经济改革也罢，凡土地所有权者，都需要国家以有相关的法律制度来保护其实施。中国的城市土地所有制就经历了3个不同的法制建设阶段，且每个阶段都以相应的法规“纹路”与社会主流意识和土地产权形态相辅相成：
1949—1986年的计划经济阶段。核心是推行计划经济、巩固城市土地国有化，即统的色彩多、放的措施少。其中，1953年《国家建设征用土地办法》是推行城市土地国有制的奠基石，1982年的《中华人民共和国宪法》是巩固城市土地国有化的里程碑。本阶段立法的主要倾向是保护计划经济体制下的城市土地统一归公，从法律上给予国家土地垄断制度以充分的承认和保护，城乡土地的一切计划外使用、侵占和交易行为均系非法而被严格禁止。
虽然到1980年国家因对外开放的需要，及新的用地经济主体的出现，出台了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，但这是不情愿下开的“小门缝”，勉强允许合营的中方国营企业以收取的“场地使用费”投资作股。而1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》则进一步重申了社会主义的商品经济不能包括土地。以上诸多的法规思路，不仅对1986年《中华人民共和国土地管理法》确定土地违法行为的刑事处罚力度起到了纲领作用，而且巩固了全社会特定的城市土地公有制情结。
与立法氛围相应的是从中央到各省、市、县的土地管理体制。多年来，中央政府的计划用地指标起着决定性的作用，各省、市政府则有临近当地土地和民众的直接行政便利，加上国有制法人的虚拟化和政府横向部门之间的职责界定不清晰，国有单位作为土地的使用者几乎是在无偿、无限期地占用属于国家或全民的城市土地，法律在保护国家对土地等重要公共资源垄断的同时，也保护了相当严重的低效、浪费、甚至掠夺土地的现象。
1987—1996年的制度转轨阶段。核心是改革国家的计划用地制度、推动城市土地有偿出让市场机制出台，即从保护计划、统一、公有，向维护市场、公正、有序转变。1987年后，农村土地改革已见成效，城市改革也使中国经济主体进一步多元化。于是，党的第13届代表大会果敢地提出，要大力推进社会主义市场经济，包括土地在内的生产力要素均应在改革中引进市场机制。理论上的突破，以及深圳、上海国有土地有偿使用的大胆探索，都呼唤法规的支持，1988年，中国在《宪法修正案》中将有关不得出租土地的条文修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月，中国《土地管理法》也相应地修改为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。
1990年5月，国务院进一步出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定对国有土地的使用权可采取协议、招标和拍卖等市场交易方式来转让。1992年的《划拨土地使用权管理暂行办法》对传统的行政批地进行了新的规范。1994年的《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》则深入到了针对计划经济所遗留的历史用地结构进行改革等等。
为与经济体制转轨相适应，政府还发布了开征土地使用税、增值税等的条例。与此相应的是各级政府成立了专门的土地行政部门，对全国城乡土地实施统一管理。城市国有土地所有权与使用权的分离机制和市场化探索，有力地支撑了中国经济的改革开放，为城市化高速发展筹措到宝贵的建设资金，而新法制环境形成中的经验和教训，也具有较高的社会改革价值。
1997年以来的完善市场制度阶段。核心是巩固和深化改革、完善城市土地配置市场机制，重点是从探索和规范市场运行机制，转向保证新制度下的可持续发展。在中国改革开放可喜成绩面前，经济体制的转轨也引出许多新法规始料不及的情况和问题。在社会主义市场经济条件下，法规体系的不完善日益突出，其中，最突出的当属经济主体多元化后的“房地产、开发区、大学城”形成的泡沫”和孪生的“廉政风波”，这不仅仅造成了新形势下对城市土地资源的掠夺与浪费，甚至引起了建国以来罕见的社会分配不公现象。这些无疑给改革开放的成就和未来的发展增添了阴影。
现实中的问题没有使中国的改革者怯步，人们在更精心地完善市场和法制。1997年4月，中共中央发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，即“11号文件”，针对改革中出现的问题，冻结建设占用耕地，并全面修订《刑法》，增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等条款。1998年又通过了新的《土地管理法》，确立了土地规划、用途管制、土地收益分配等规范。同年12月，国务院发布了《土地管理法实施条例》，为从中央到县、乡的“5级土地管理体制”提供了行政纲领。这些都为全国土地市场的建立和健康发展奠定基础性保障。2001年国务院发布了《关于加强土地资产管理的通知》，即15号文件，对控制用地总量、严格有偿使用制度、大力开展市场化运作、加强市场、价格和审批等行政管理做出了新的规范，进一步完善了城市土地交易场所、基准地价、信息公开化等方面的建设。
国家土地主管部门1998年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和1999年的《闲置土地处理办法》、《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》等，则要求在改革中引入市场机制优化土地资源配置，盘活城市存量建设用地，提高用地效率。国土资源部2002年6月的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和2003年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权的规定》，进一步促进了国有土地使用权从“双轨制”向统一、公开的市场交换的转化。2002年国土资源部和监察部联合发布了《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，要求追究相关的违法乱纪官员的责任。
据有关部门的统计，1997年时全国城市土地的招标、拍卖或挂牌出让的比率仅仅为2%～5%，到2002年时上升到了15%，2003年1—9月时已经达到30%[1]。市场化成交的价格比率也由1997年的20%，上升到了2002年41.5%。这5年中处理违法批租、转让和开发土地的案件达到60万起，查办涉及人员4000多人，其中有260人被追究刑事处分。总之，通过治理整顿，中国城市土地市场的法制环境确实得到了改善。
第4节：城市土地公有制的理论基础
虽然是存在决定意识，但理论又总是在实践前闪光。在任何产权制度的背后，一定有更具普遍指导意义的理论来支持。由于观念指导、约束着人们的行为，所以意识形态最核心的内容就是对社会制度的公正性与合法性做出判断。从这一点上说，没有国家的政治取向和主流意识体系，就不可能创建出中国的城市土地所有制。
中国共产党人是在革命斗争中找到了马克思列宁主义，而这一理论体系几乎就是为进行政治革命的中国人写的。马克思从社会交换与分配不公的现象入手，认定生产资料私有制是造成社会欺榨的万恶之源，他在论述私有产权时指出：“私有财产的真正基础，即占有，是一个事实，是不可解释的事实，而不是权利。只是由于社会赋予实际占有以法律的规定，实际占有才具有合法占有的性质，才具有私有财产的性质。”[2]广大无产者只有以暴力革命手段来改变阻碍社会生产力发展的私有制，实现包括土地在内的一切生产资料的公有制，才能彻底消灭社会剥削、欺压现象。
1848年，马克思和恩格斯在著名的《共产党宣言》中指出，共产党建立的新型国家要“剥夺私有地产，把地租用于国家支出，”[3]并以此作为消灭私有制的重要举措。1863年，马克思在其巨著《资本论》中进一步阐述了土地私有权的荒谬性，他认为全世界的人“都不是土地的所有者，他们只是土地的占有者和利用者，并且必须像好的长辈那样，把土地不断改良后传给下一代人。”[4]
列宁以领导苏联社会主义革命和建设的实践，不断丰富了马克思主义，特别是提出了许多更具操作性的土地公有制策略。在武装革命刚刚胜利的1917年11月8日，全俄苏维埃第二次代表大会即通过了列宁起草的《土地法令》，宣布废除土地私有制，实行全部土地国有化。中国现在农村实行土地集体所有制，其理论基础也来自于列宁，他“主张立即把地主的土地无偿地交给当地农民……由当地农民共同耕种。决不主张把农村土地变成共同耕种的农民新的私产。”[5]
我们可以看出，马克思列宁主义的核心是倡导包括土地在内的社会生产资料公有制，从而实现社会分配的公正化。其派生出的政治、经济策略，也是围绕这一大目标而运作的。至于公有制建立以后的社会生产效率问题、立法与行政问题、市场与竞争问题等等，在当时的社会变革中或不是主要矛盾、或尚不突出，没有社会需求也就缺少了深入的论述。这恰恰说明了任何理论都有其社会的、历史的局限性。
中国共产党人无论在22年艰苦卓绝的武装斗争中，还是在1949年夺取全国政权后，均虔诚地、不折不扣地采纳了马克思、列宁的主张，创建了新的、以马克思列宁主义理论为基础的、带有中国特色的城市土地公有制，并在近30年的国家建设实践中不断坚持和完善。这半个世纪奋斗的核心任务就是实现国家计划经济体制下的土地公有制，完全禁止对城市土地的任何私有化和市场化行为。在此，我们必须要着重指出：中国多年来所实行的是“无市场交易的全国土地公有制”，这在世界上很少可比性。今天，虽然仍有人引述一些西方国家的土地国有化倾向，来为吃力地为“中国式的土地公有制”寻求合理性，在研究细节上只需稍稍比较，就不难发现其与中国的土地制度市场化改革是完全不同的两码事。
建国以后，经过多年的城市土地国有化实践和理论宣传，城里人渐渐淡忘了旧中国土地私人所有的岁月，思考重点也不断远离市场交易而贴近计划划拨。在计划经济条件下，国有化的城市土地在充分肯定其制度属性后，依然是要供给具体的部门和单位来使用。此时，土地使用权的归属就具有了决定性的意义。由于被政府计划审批后即可无限期地占有和使用土地，那么无偿的国家土地审批、划拨业务实际上隐含着“另类交易成本”。中国的城里人都懂得这样的道理：获得划拨土地的成本在任何条件下都不会高出城市土地的实际价值，而这种成本支出一旦获得成功，国家所有制就会远离土地，便可以相当自由地、相对长远地使用、闲置、储备土地，这等于在国家福利之上创造外加的单位福利。所以，各城市、各单位、各部门和每个市民大多对占地、占房乐此不疲，以至形成了今天这样难以逆转的粗放式占地、用地格局。
1980年代以后，中国在邓小平的领导下，展开了又一场前无古人的改革开放实践。中国人开始意识到几十年来的土地公有制，虽然解决了旧社会那样的分配不公问题，但社会效率问题却日显突出，计划审批土地甚至引发出许多社会不公的新危机。于是，中国人认真检讨既往的理论，以空前的热情学习、引进了一些比较成熟的国外现代经济理论，包括相当多的西方产权思想，并不断地在实践中探索和运用。终于有了城市土地所有权的分解、有了社会主义性质的土地市场化运作、有了与之相应的法规建设等等。这一学以致用的过程产生了被现代中国冠名的 “邓小平理论”。
改革开放至今，中国虽然在实践上已经允许国外资本和私人在一定条件下使用公有土地、以经营土地来参与相关的分配、并建立起土地市场的雏型、完善了相关的交易法规等等，但至少中国指导理论上的两个重要原则并没有改变：一是中国共产党人的主导思想依然是马克思列宁主义，其反对社会不公，力争以包括土地在内的生产要素公有制，最终实现共产主义的政治理想并没有发生改变；二是改革开放后一切城市土地制度上的变革，并不是要简单地废除公有制和计划经济体制，更不是要恢复到旧中国那样的私有制和“伪市场”中去，而是要探索并建立一种新的社会公正与社会效率双赢的“社会主义市场”新机制。
由于土地国有化的氛围没有根本性的改变，虽然社会上有“人多地少、节约用地、提高效率、保护环境”等教育，但政府、市民和企事业单位的“惜地观”依然十分淡薄。如全国城市工业用地平均产值排第4位的青岛市，尽管其每平方公里城市土地的工业产值在2000年前已达到9.23亿元。[6]但近期青岛市城市规划和土地管理部门对本市30家企业的调查表明，企业现有的闲置土地仍然占其总用地的50%以上[7]。高效用地的城市和企业尚切如此，差的也就可想而知了。
即使在市场化改革深入人心的新世纪，城市经济主体早已多元化，但保留下来的城市行政划拨土地，仍然令土地使用权市场黯然失色，地产商们在用地时还是宁可去“找市长”。由于城市土地资源法定为政府所垄断，因此公共选择行为就高深莫测，既有的改革并没有影响用地“双轨制”的顽强存在，新兴土地市场竞争的无序和扭曲，也反过来阻碍着与市场经济相应的多元化理论观念的更新。结果，政府官员与利益集团以地寻租的便利依旧，国有土地和资源环境的破坏和浪费依旧。这恰恰应了毛泽东的话：“贪污和浪费是极大的犯罪”。在政府直接入市的环境下，“土地市场”是难以解决城市土地供需矛盾的，说一有偏颇的警句：中国的城市首先缺少的不是土地，而是指导土地制度的正确理论！
二、制度的困惑与理论的反思
马克思主义认为，社会制度是社会活动的产物，“先有交易，后来才由交易发展为法制。通过交换和交换中才产生的实际关系，后来获得了契约这样的法的形式，”[8]这与现代“新制度经济学”的精辟分析不谋而合。凯恩斯说：“如果正统经济学有错误的话，其毛病不会在上层建筑，而在其前提的不够明白、不够普遍。”[9]言外之意也是提醒我们在今天要敢于扪心自问：多年来土地公有制产生了什么样的社会激励？这有助于我们在改革中判断产权制度重新安排的合理性。
第1节：城市土地公有制的优越性与相对性
在世界上实施土地国有化并不是多么新鲜的事情，许多西方国家近年来甚至不断加大土地国有化、限制私人地产的力度。但这都不能说明中国土地公有制的高明。因为，人家始终存在着健全的土地市场，而中国的土地国有化却是以消灭土地市场来完成的。对此，有必要对指导理论进行剖析。实行无市场交易的土地公有制，从理论上看是一个让亿万中国人激动不已的理想，在土地资源存量、技术利用能力和人口增长趋势等因素不变的假设下，土地国有化至少表现出社会意识、公共选择和收入分配等重要的优越性：
一是人人在意识上自觉拥护和执行土地公有制，社会生产要素的任何所有者（试想，某“劳动模范”本人即使不拥有土地，却可能怀揣着使土地增值最大化的特殊技能，这一生产要素常常与个人自身牢不可破而与社会分离）之间的思想，不需要任何“激励成本”就能达成心照不宣的、完备的献身公有制的“契约”。这意味着社会意识和教育的“零成本”。
二是各社会组织、包括政府（如果还需要它们的话）均没有自身利益目标，公共选择的偏好都是国有土地产值的最大化、利用的最优化，它们能够精确地在任何条件下（包括实践中一定会出现的意外情况）履行同样精确的计划。严格遵守土地公有制契约，对各个社会组织来说是不必浪费“社会监督成本”的自律义务。这意味着公共协调和管理的“零成本”。
三是齐心协力的人们不仅找到了最佳土地资源配置格局（它的存在是变化的，以现有知智来寻找真是麻烦多多），而且其高收益在全社会绝对公平地分配着，充分满足的“消费列车”只会向更加美好的方向前进……人们也不会再现享受上的边际效应，因为生活将日新月异。这意味着社会分配和积累的“零成本”。
我们能继续对“零成本”或低成本的公有制社会构想下去，直到思索的边际。但计划经济时代的土地公有制理论假说，需要建立在相当苛刻的社会条件上：其中，人的意识、公共选择、社会运行成本等实际变量，都被设定为合理的、可知的、不会变坏的、或一定能通过努力变好的固化参数，这样宏观上的经济计划才容易制定出来。改革开放20年来，我们在理论上的重大进步正是实事求是地承认：公有制在中国决不会无成本地变为社会实现，新中国建立以来从不曾具备过这样高难度、高成本的社会客观存在。历史的人、独立的人就为制度规范奠定了最客观的基础。
今天改革还要求我们重新分析社会意识形态与土地公有制的关系。新中国实行土地公有制之初，虽然得到了全社会90%以上人口的衷心拥护。但国家并没有以相适应的机制来引导和激励这一可贵的社会思潮，而是过高地估价了当初的“高比率拥护”，甚至认为社会的普遍觉悟已经到达了“无需交易成本”式的公有制水平，这是新中国思想史上的一大缺憾。当年高比率“社会拥护”的性质，与其说是人民为新的土地公有制欢呼，倒不如说是为旧的私有化分配制度送终。即使经过“大跃进”、“学雷锋”等共产主义运动，广大市民们对土地国有制的认识也大多局限于“欢迎无地租剥削时代”的到来。不仅缺乏对新的“国家地租”的深刻理解，而且与无市场的土地公用制应备的崇高社会意识也无法相提并论。
当然，土地公有制也曾为战后千疮百孔的中国城市经济带来过盎然生机，但是，1950年代中国经济的恢复并不能完全证明土地公有制的合理性，如制度的重新安排对国人的分配和产能均有积极的影响，经济恢复和发展是多变量共同运行的结果。如果忽视新产权对财富分配所产生的社会激励效应和边际时效，就容易夸大公有制的合理性，简单地认为国家经济一旦恢复就能自动、稳定地增长下去，以至不能理解国家土地所有制的变革面对着复杂的社会意识和利益格局的双重“阻力”。多年来土地公有制的教训无情地指出：市场搞不好的事情，政府也不一定管得好！这就是邓小平“社会主义初级阶段理论“的勇气所在。
不论怎样宣扬公有制的优越，理论研究其实只承认：制度对于地产来说总是相对的多。一是因为地权是从地产中抽象出来的，绝对的无地产则常常意味着无地权；二是绝对的地产可以产生出多元化之相对的地权为人们的多种社会需求服务；三是地权与社会和意识均互动多变，而地产则要稳定的多，土地作为自然资源一般很少受人为因素而改变自我运行规律。权益和制度的相对性斩钉截铁地告诫人们：世界上没有永恒的地权和土地所有制。当人们认为一切产权既定、完美到只需全社会努力前进时，却总是发现制度模式出现了危机。德姆塞茨曾深刻地指出：“新技术的发展和新市场的开发，都会促使旧产权发生不适而改变”[10]。公有制的相对性正是我们改革合理性的逻辑起点。在土地所有制这样的开放系统面前，人们本来就拥有更多、更好的选择，没有什么制度是绝对不可以变更的。在多元化的发展与选择中，我们应具备先贤之勇敢和智慧，应比他们当年的选择更实际、更开明。
土地所有制规范的土地产权主要包括3方面的内容，这是新制度经济学人张五常总结的：
一是土地的使用权：即在法律规范下自由使用土地资源的权利；
一是土地的收益权：即在法律（有时需要道德相助）的规范下收享土地资源所生利益的权利；
三是土地的让渡权：即在法律规范下出售、转让土地资源的权利；
当然，在这“三权鼎立”之下人们还根据社会的多种需要，进一步细分出土地的空间权（对地上地下的占有程度）、地役权（设定相邻土地关系）、抵押权（以地设债）、他物权（让他人利用吾地）、国际地权（充许他国用地的限制）等等。但从现有的分析归纳中可以看出，细分之权还没有超出3个主要方面的内容。
既然土地产权是由一系列相关权利组成的、可分解的 “权利束”，那么土地所有权的权威性也就不是绝对的了，而是与这一组权利的实际构成相辅相成。从社会实践发展的需要上看，其权力结构的分解过程仍将继续下去。而从理论探讨中我们也认识到，土地所有权的各项权能是可以、也应该在为了满足特定社会需求时，与所有权适当分离，这在适当的制度保护下一般不会影响所有权的地位，甚至是充分行使所有权最合理、最有效选择。但是，“权利束”的分解只能是相对的，是有条件的、暂时的、并且够能最终回归的。否则，制度上的漏洞也会引出“反客为主”动摇土地所有权的问题。因此，任何土地所有制一定要针对“权利束”的实际特点来进行具体的规范，这是避免制度缺憾的关键所在。
再谈谈土地所有制性质上的相对性。从严格的概念分析中，我们应承认土地的公有制或私有制都是相对的“模糊概念”，与长、短、高、低一样，只是在相对意义上对事物进行了定性。因此，法律上使用“国有制”在概念上显然更加清晰、准确。公有制与私有制在定性上又是相互依存的（无私即无公），所谓的“公有”、“私有”只是对实际土地产权拥有者的数量和排他范围而言的。如，中国城市的土地被法定为归国家所有，与农村土地的集体所有制相比，当然无愧是全民所有的“公有制”称谓，而农村的土地只归当地的那些农民所有，其中体现出“小公”或“大私”的含义。但是，如果同时把中国的国家土地所有制放大到全球范围去定性，那就堪称是“私有”的，绝对具有对全世界各国的排他性。因此，土地所有制的排他范围是确定其性质的主要标准。
从哲学的思辨角度来分析，土地的公有制或私有制也是可以相互转化的。只要社会主客观条件都具备了，公有制与私有制或巨变、或渐变，都可能最终走入相对的阵营中去。这又多了一个动态中的相对性。新中国成立后，城市土地所有制经历了翻天覆地的变化，那是一种从私有到公有的巨变形式。研究此后的国家所有制演化的实际趋势，对今后土地制度改革实践具有深远的理论指导意义。中国的城市土地确立国家所有制后，是以行政划拨方式，按计划供应给各机构和单位无偿使用的。这是颇有“中国特色”的土地所有权与使用权的分离：从无偿性来分析，行政划拨所得的城市土地使用权，尽管有“成本”但决不属于转让，而更像是一种借用；但从借用权的限制来分析，这又是无期限、不流通的权利，至少在理论上与共和国同在，也就不是一般意义的借用了。这种定性上的困惑，恰恰为我们的土地公有制研究增加了浓厚的趣味。
其实，行政划拨城市土地使用权是公有制基本理论的产物，是更大范围内生产要素公有制的组成部分，是国家计划经济体制运行的必然选择。由于消灭了市场，中国只能以行政手段来划拨城市土地使用权。而且，土地是国家的，用地单位也是国家的，国家的地租可以通过用地单位产出的统一归属来实现。这并不是西方式国有土地与用地者之间的转让或交易，而是一种特大型经济组织内部的公共资源配置。为什么在全球经济市场化时代，中国在使用价格机制的替代物──计划供给机制呢？除历史演进因素外，从公有制理论和新制度经济学的研究中，均可以得出近似的结论：即以行政指令来配置资源比引入市场机制更节约“交易成本”。因为，市场调协机制是建立在几乎各个生产要素所有者之间公开竞争、谈判、妥协和签约的基础上，其善后构建“成本”相当高昂，许多经济落后国家难以在短时间建立起这样的经济机制。这里不仅指市场建设成本，还包括资源存量、历史延革和人文传统等成本。
在经济组织内部对生产要素（包括土地资源）进行配置和安排则要简单得多，由于要素所有者之间的相互关系早在参加组织时就预定好了，服从组织权威和行政指令是公有制组织最基本的“契约”，对此来不得一点市场式的讨价还价。在公有制和计划经济的协同运行中即使出现某些大的变化，从理论上讲也不会发生所有权性质变更的风险。对经济组织的所有者来说，这自然要比依靠市场调节、所有权随时可能异位的成本低得多。同时，这种资源配置机制也比市场协调更容易被组织权威所控制，更容易充分利用国家机器的职能，这多少超出了纯经济的“成本”分析。
中国在30年的计划经济时代里，几乎把全国办成了一个“超级航空母舰型”的经济组织，从运行成本上分析，其实施生产要素公有制所具备的对外竞争优势是显而易见的。但是，为什么大一统的制度优势没有最终形成“多、快、好、省”的社会主义生产效率呢？这恰巧是制度“成本”的另一辩证法则。即用经济组织的内部协调来替代市场交易、对抗成本矛盾等，也是有条件的、相对的，其节约成本的效用并不是绝对的、无限度的。中国的土地公有制在节约交易成本时，也不可避免的丧失了社会价值和激励机制；当行为意识、法规监管、资源供给等方面出现差距时，经济组织规模的无限扩大就带来与理论初始设计相悖的结果。可见，土地公有制的初始“成本”只是一个相对变量，并不足以代表体制的“全能”。
在任何经济组织的实际运行中内耗是不可避免的，组织规模的扩大也意味着内部成本的同步上升。当组织内部的成本和矛盾大于市场交易成本和矛盾时，经济组织就达到了规模效应的极限，再前进一步就意味着对初始成本优势的反蚀，公有制的“负效益危机”正是这样发生的。其实，关于经济组织过于庞大的风险，并不仅限于中国的公有制经济，类似的问题在西方世界也比比皆是。美国学者阿尔温. 托夫勒在其名著《第三次浪潮》中详尽地描绘了西方“大公司的共同危机”[11]。这就明确地告诫人们：任何比较研究首先必须是动态的比较。西方新制度经济学的逻辑不也是在反复强调：“我们必须考虑各种社会格局的运行成本（不论是市场机制还是政府管理体制）和转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，我们应当考虑总的结果。”[12]
第2节：城市土地公有制的社会激励
任何制度都会生产着社会激励。务实的经济学家也只能把学问建立在总结正常人错综复杂的行为趋动上。为了便于人们的理解，我们就以身边的生活来说明土地制度与行为趋动、社会激励与经济利益的必然关系。北京有许多四周以房相围而成的“四合院”，庭院中土地 — 空间是固定的。如果院内只1户家庭居住，其需要在庭院中建库房时，总是可以从容地计算出最佳的用地格局和建房规模，因为这只是其“边际收益”与“边际成本”的聚集点。但是，如果这个“四合院”里有3户家庭居住，并共同享有庭院土地的使用权，假设院内人们的意识是理性的、均追求个人利益的最大化，且各户建房的单位支出是固定的，那么，每户家庭不论其用途，只要在庭院中建房就等于把公地占为已有，就一定有私利可图。
当公共教育和法规监督均不到位（没有交易激励的公共管理多不可能到位）时，庭院中占地建房、追求私利的行为就会持续扩张，直到庭院中只剩下狭窄的人行道。这时，如果各家再竞相圈地建房就会使院落内所有家庭进出无路，就意味着各家要增加新投入或破坏已有投入，这时庭院中的公地的掠夺行为才会停止。多年来，北京市“四合院”内的居民在院中“私搭乱建”，堪称令房管部门最头痛的“公房一景”。其反映出来的公共资源问题非常典型，足可以小见大：即缺乏公有制意识的社会对国有城市土地的过度抢占和浪费，只靠行政管理是杜绝不了的，这类行为要到占地的投入成本与收益到达平衡的边际时才会停息。
建立土地公有制的另一个有力依据认为：新制度下的社会宣传教育和理论灌输能够在人们中间形成崇高的公共意识取向，最终促进土地公有制的建设和完善。这有一定的道理。宣传与公有制合法性相关的价值观念当然利于克服私有思想。但是，30多年土地的国有化和20多年的改革实践，国家始终面对着“精神文明”、“社会公德”等诸如此类的意识差距。因此，崇高的社会意识并不是无“成本”凭空产生的，这应验了新制度经济学代表人物诺思的观点：“法律、公正和防卫的设计相关的规模经济是文明的基本源泉”。[13]
在传统的计划体制下，政府划拨土地的优先次序是以国家利益的最大化为原则。但实践证明，判断和解决这一问题存在许多困难。最核心的问题是，从用地申请者一时的承诺和过去的行为上，国家决策者很难以获得代表其真实思想和未来行为的完整信息。因为，人的内心思想是一个典型的、变化莫测的“黑箱”，中国合法的公有制的社会意识取向也会压抑人们内心私有倾向的外露，使得选择和决策变得更加复杂。同时，对社会接受教育程度和结果的判断，同样是“高难度、高成本”的，我们在肯定社会教育发挥作用时，也同样要肯定其作用力又因人而异，而最严格、最完备的“思想考试”也常常会在作弊者面前失效。
土地所有者在对使用者的心理信息缺乏时，会增加获取可靠信息的渠道与投入，但在现实不能间断的制度变化和运行中，人们更多的是宁可承认判断能力上的不足或承认社会教育成本太高，甚至干脆放弃对土地使用者的复杂鉴别，而转向最简单的对策：加强对土地使用权的行政监管。试想，国家减少了社会教育支出，就一定会加大社会监督支出，这种“成本”支出上的转换，实质上已经承认了社会意识与公有制的差距，并在政策制定上动摇着当初的理论蓝图。面对步履相悖的制度困惑，即使设定“加强监管能有效地保护土地产权”的假说成立，人们也仍然面临一个谁来监管“监管者”的问题？谁来充当土地所有权与使用权之间的中立的仲裁者？结果答案只有一个：即国家。公有制就是这样又回到了国家等于公正的老话题。
但是，不同偏好的激励机制是无所不在的。国家如果在土地所有制安排中承担全部运行风险，这就会产生一种社会激励：即无视土地托管和使用的效益来实现土地 — 公共资源的开发利用，这等于在激励单位和个人减少一心为公的“闲情逸致”。试想，各单位不论怎么样，只能获得土地使用中的“固定收益”，这对那些更积极的国土创收者无疑是一种批评和惩罚。加之国有土地在托管过程中的信息不对称性，这正好鼓励各单位无效益的多占土地、浪费资源。因为，如果使用者的土地收益与使用中的努力程度不是绝对的因果关系，他们就可能受此激励来侵害国家所有者的利益。由于国家监管成本高，且效果不佳，这等于拿全民的土地资产来承担公有制的风险。
同时，由于城市土地是极稀有的致富源泉，城市土地国家和单位所有制垄断，几十年形成的用地格局以及由此产生的不同的利益集团，这使得土地所有制和激励机制的天平出现“倾斜”。一些既得利者或集团不甘心公有制安排下的利润，他们利用政治、经济实力控制较多的选民，进而自称代表大多数人的利益来“游说”政府，企图制定出更有利于本利益集团的土地制度。如果政府为某些集团而牺牲人数众多但社会影响力差的弱势群体（如农民、城市市民等）的权益，以至发展到在公共政策方面也向既得利益集团让步，那么，土地公有制的合法性则会受到社会的质疑。
总之，城市土地公有制与社会公共意识取向是相辅相成的，当已经消亡的旧中国仍给人们留有“追求私利的思维烙印”时，当城市土地的资源短缺且产出效益低下时，制度安排上的任何理想化和激励失误，都会造成难以逆境转的城市土地资源配置失误。在中国当前的社会条件下，“无市场的城市土地的公有制”虽然达到了使国家和政府拥有了绝对的土地垄断权，但推行这一制度的“成本”也是高昂的，不仅没有带来设计初衷的社会公正和高效产出，而且在“一切为公”的旗帜掩护下，造成了对土地等公共资源的大规模掠夺和浪费。1980年代后的改革开放，中国只是在城市土地使用权上引进了市场机制，结果极大地促进了社会生产力的发展。如果从人们经济行为上作一些研究就不难发现，我们应当承认在现有的社会存在条件下，“大公无私”不是制定社会普遍“游戏规则”的主流意识，“先天下之忧、后天下之乐”已经十分难能可贵了。
第3节：城市土地公有制的演化方向
在公有制下土地使用权无偿、无限期、无流通地划拨给国有单位使用，是社会主义计划经济下最基本、最常见的产权分解方式。尽管行政划拨带有配额限制、权审限制、用途限制等强制性管理措施，对掠夺和浪费公共资源有一定的抑制作用，但土地公有制庞大的“运行成本”确为国家所始料不及。试想，城市土地使用权经行政划拨后，获得使用权的单位是以最终产品上缴国库来完成“地租义务”的，这就形成了用地者与国家之间可巧妙周旋的余地。既然用地单位的产出不局限于土地这一种生产资料的使用，还需要划拨其它多种要素才能组织生产，就会有多种无法控制的随机变量影响着生产，所以国家考核单位的用地动机和需求，同“考查用地者的私心”一样，都面临着多种因素互动“高成本”的监察困难。这等于鼓励各单位打着“生产需要”的旗号在城里多圈地。
国家用地机制上的失控，并非划拨这一个环节，更严重的问题是土地所有权的实际丧失。长期以来，由于国有用地单位都姓“公”，无限期的使用国有土地就是顺理成章，按“生命周期理论”来分析，如果无地租或地租回收成本过高，那么永久的使用权等于实际的所有权，因为使用者被所有者赋予了时限上的“特命全权”。而且，也正因为实行了所有生产要素的公有制，中国的国有单位更有“不死鸟”之称，即使经营不善也极少破产，虽然有个别用地单位的变更和消亡，但划拨的土地被国家收回却是极少的案例。其实，在城市从用地单位已形成格局下回收土地，常常会构成另一次“高成本交换”。这使我们想到巴泽尔的警世明言：“假如充分保护和让渡产权的费用相当高，那么产权是不可能被充分界定的。因为，此时要获取占有资产的潜在收益往往会得不偿失”。[14]
中国的国家土地划拨更像是“公姓家族”内部的一次次不动产分割，由于政府批出用地后，其产权界定、教育管理和使用监察等成本过高，实际生活中最简单的办法是官僚主义式地立几条规矩，由各单位去自律土地使用权。值得注意的是，城市土地公有制运行的各个阶段还有更加丰富的戏剧性变化。首先，在政府对土地的征用、定性和划拨阶段，所完成的是对国家产权的界定。这时，产权清晰、交易明确、保护有力，制度运行成本也恰如其分，城市土地归国家所有在本阶段几乎是没有疑义的。但是，运行到了各城市土地无偿、无限期地划拨给国有单位使用的阶段，公有制的性质就潜移默化了，虽然名义上土地还是归国家所有，但实际的所有权却随着“无限制的使用权”而发生了质的变化。
在单位所获得的土地上，国有产权模糊（使用者也拥有部分法定国有地权）、地租间接（地租与使用、经营行为不直接核算）、保护不力（在法规、监察等高成本支出后仍不能把握后果）等问题便接踵而来，城市土地事实上的所有权已归使用单位所有，各单位完全可以依靠占地来为小集团和个人谋取自己的利益了……这就是中国特有的、不违法的、也不宜公开讲的“单位所有制”，而城市中最令人熟视无睹的风景线──围墙林立，正是各单位界定自我土地产权最为有效而成本又最低的“成熟技术”。中国城市土地的“单位所有制”说明了一个极其深刻的道理：国家所有权在分解后的完整与否，总是与排斥其利益外流的程度和能力成正比。如果国家分权的成本过高，那么初始土地所有者就可能在资源配置过程中逐渐丧失其权益。因为，土地所有权的失控和扩散是有限度的，处于边际以外的土地使用者可以很便利地“反客为主”，不再完全受制度规范约束，他们甚至不会满足于只侵占国家的一部分垄断地租，而是希望最终将国家演化成“名誉产权”的所有者。
就中国的土地“单位所有制”的性质而言，虽然仍是国有单位占地、用地，但国人都知道各个单位早就是独立核算的社会、经济组织，其追求小集团利益的最大化与社会利益的最大化，总是一对难解矛盾。特别是在制度出现某些漏洞时，演变的趋势只能是“公权私有化”，城市中“单位所有制”的性质其实早就与中国农村式的集体所有制相仿，说穿了，这只是扩大了的私有制而已。特别是在经济转轨时期，市民的主要经济收入和福利还是来自单位，某些多占土地的单位仍然可以在职工就业和住房等方面提供优惠，可以通过土地存量的流通来化解改革的难度，有这等“远见卓识”的单位领导者也容易获得群众的拥戴和上级的赏识，社会群体意识反过来巩固了“单位所有制”。因此，城市居民和职工对公共土地产权的漠不关心与对本单位用地的斤斤计较形成了极鲜明的对照。多年来，理想化的土地公有制却演变出私有化的趋向，这动态中的“假公真私、公私互换”更是令人回味无穷！
面对中国“名存实亡”的国有土地所有权，剖析在城市土地实际存在的“单位所有制”，我们不禁想到了新制度经济学中“事实上的所有权”，即人们对资源实际所控制和占有的权利，因为只有这些“实际权利”及演化进程，才会对社会经济行为产生真正的影响。“事实上的所有权”理论也告诉我们：现在，仍然局限于土地所有制性质的公与私、与国还是为民之类的争论，已经没有多少实际意义，土地所有制所面临的问题早就不是能改或不能改，而是怎么改革？中国土地所有制的合理性应当依据资源配置效益与社会分配的最优化来判定，应当通过改革来建立一种使微观主体的行为与宏观的社会发展相互协调、相得益彰的激励机制，这不仅是中国城市化、现代化的需要，而且对今后充分保护和利用中国城市土地这样稀有的生活基础与生产要素，都具有特别深远的意义。
第4节：城市土地公有制的风险分析
在中国城市土地上出现的“单位所有制”现象，只是我们研究国家所有制的一个“典型细胞”。国有土地的所有制在运行中所产生的各类问题实际上还要复杂的多。如前所述，中国《宪法》规定：城市土地属于国家所有，但国家作为一个政治抽象物，其所有者的经营目标必须通过设置实体机构来实现。国有土地资源长期是由从中央到各省、市、县的多级政府来管辖，下一级政府向上一级政府负责，中央政府向全国人民代表大会负责，各省、市、县政府也同时向当地的立法机构负责。这就使国有土地的法人代表出现了虚拟化倾向。在计划经济条件下，土地产权不清导致各种利益的潜在博弈；而引入市场机制后，土地产权模糊不清就难以对产权定价交易，土地市场依然会充斥光怪陆离的扭曲信息，从而提高制度改革的成本。
在土地所有制改革实践中，最令中国学者费尽思量并反复论证的一个命题是：“人人所有”的制度实际上是一种不能直接兑现的所有权，这种所有权需要间接地通过“他人所有”、“政府所有”、“单位所有”等“人人所没有”的方式，经过政府、单位或他人对土地资源的经营后的再分配，才能得以实现。在这样多重环节、难以自控的演化过程中，那些有自知之明而没有经营权力的市民不禁要问：全民的所有权究竟在经营中有多大的保险系数呢？同时，由于政府与国家机关是一回事，那么土地资源的配置则政出多门、相互牵扯、权利混淆、职责模糊，制度下的漏洞也就常常是无人负责的。于是，又一个令人费解的命题是：为什么“人人都管”竟然会变成“人人不管”的国有资产流失？为什么连受到制度惩办的腐败官员也能喊冤叫屈？在理论尚未理顺来龙去脉时，实践却一分钟也没有停止自己的验证：在土地公有制的条件下，中国土地所有者与土地管理者、土地使用者之间的利益博弈，比理论研究者的“纸上谈兵”要实际得多、复杂得多、精彩得多！
当临近城市土地的各级政府官员受到地方、部门或个人利益的驱动时，他们就敢于无视中央政府的土地委托权限，从部分代表国家权利，最终发展到少代表、不代表、甚至反叛全民的利益，人民勤务员因土地引发的“变节案件”屡禁不止，因为人民的产权在此制度下已经具备作价交易的便利。
当城镇土地的使用权无限制地大于虚拟的国家所有权时，全民所有的土地就在“暗箱操作”中化为某些单位或个人的所有财产，而制度下国有资产和收益却在相安无事的流失，这会给许多原本守法的单位和“良民”以逆反心理和投机意识的激励，对公共土地资源的漠视、浪费和贪污自然就在所难免。
当城市土地国家所有权与农村土地集体所有权法律地位不平等时，高级公有制就可无视、排斥私营化的农民土地使用权，政府和单位就能以相当低廉的价格征用农地，改革开放后许多私营企业也加入进来，他们都看到在现行制度下借助行政权力征购农地是城市、单位和个人财富积累的最佳捷径，不仅能轻而易举的赚取几十倍的暴利，还常常可以将侵占农民等社会弱势群体权益的豪夺行为，冠以“大局为重”、“发展地方经济”、“扶贫助农”等美誉。
当农村土地集体所有权也虚拟化，掌握乡镇政权的官员同样会忘记农民的委托，他们乐于与城里的商人、官员合作同盟，擅自出让、非法转让、出租成片的农田，反正只要有现实的升迁机会和个人的蝇头小利，他们就会果断地牺牲其所代表的广大农民的权益，这正是“无限委托的悲剧”。在经济欠发达的地区，廉价的征地加剧了农民的“三无问题”没有土地、就业和社会保障，无知、无法律援助的农民们却只能无奈的忍受。
即使如此，从制度上看，人民的国家还是只能通过各级人民政府和各个行政部门来行使土地所有权，还是要把属于国家或全民的城市土地托付给行政部门来管理，各级政府还是要把行政划拨后的土地托付给使用单位去管理……那么，在这一连串的、无奈的、并不怎么保险的托管过程中，每个对人民负责的国家或政府，每个有责任感的公民，就不能只是预期着资产的增收与分成，在制度选择中还必须认真考虑共有土地资产在托管过程中的风险和分担问题。这才是真正的“国家主人翁精神”或“公民意识”。
我们可以把国有土地的一系列托管使用，视为决策者对一次次决策方案的选择，即决定究竟由谁来使用土地资源。如果国有土地受托人的偏好是一个不确定的变量：其利益目标不一定是合理的、可知的、可控的、通过教育可以变好的……这样，国家决策者通常也就难以预见决策与实施中的所有意外情况，而此时看来最严谨的土地制度，也只是对既有行为及其未来可能作出种种规范。承认土地所有者有限的优势会因“托管契约”成本的上升而丧失，这是贯穿今后土地制度改革始终的一条主线。
实践中的问题令人眼花缭乱，但从信息理论上寻找根源却十分简明：一切混乱只是因为所有者与使用者双方在签约、履约过程中存在信息上的不对称性，即土地使用者完全可能拥有并隐瞒一些土地所有者所不知道的信息。而获得这部分信息对土地所有者来说常常是至关重要的，否则土地管理制度就会低估运行过程中的复杂性而屡付“学费”。事实也证明信息、决策和制度上的有限理性，给中国的土地资源配置造成了多么严重的后果。
面对巨额的“托管成本”，我们多年来多是靠加强行政管理的力度，以尽可能详细的制度条款来保护国家土地所有权，并对违规行为给予严厉的处罚等等，其实施的结果并不理想，最终损害的还是国家利益。管理成本的巨大在一定程度上揭示了制度上的弊端。
更令人担心的是，国有土地托管中的风险由谁来承担，是否继续由中央政府全部承担？公有制下庞大的公有土地资产其“总运行成本”是否全部由国家来支付？从既有的情况看出，由于国家多年来把公有制的性质和保护作为制度的核心，并且形成上下级式的行政管理体制，对土地利用中可能出现的风险和成本不加思索的全部承担下来。但是，这种出于公心的大义之举，却没有换醒各级土地使用者知恩图报的良知，某些人甚至利用土地初次分配的机会进行“无风险的掠夺”，而更多的单位和个人则对土地资源的浪费采取不管不顾的态度。可见，目前国有土地的使用者大都对已获得的使用权不怎么关心，对公共资产增值的积极性也不很高，在土地制度激励匮乏的情况下，他们只愿意去创造比较稳定而风险较少的土地收益。在与国家的土地“交易”中，他们又习惯于认定国家对风险的忍耐程度是无限大的，并在获得土地使用权后尽可能地把风险转移给国家。国家的“义举”反而加剧了国家土地制度已存的风险，直到所有者都难以承担时才考虑到改革的必要。 因此，国有土地在产权托管中应建立相应的风险分担机制，这不仅是中央政府在道义上为人民利益负责的需要，也是提高国有土地使用效率的前提条件。
面对传统计划经济与新生市场经济的种种“碰撞”，面对多元化的利益主体，国家必须：（1）下决心从产权入手，建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，是推进土地市场化改革的前提条件；（2）要从制度安排上大力发展和完善土地市场，建立新型的以土地为媒介的生产关系，实现土地产权的商品化；（3）应当积极从社会意识、法制建设、监督和行政管理等方面为土地市场的高效运行营造良好的制度环境。
主要参考文献：
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11、Paul N.Balchin,David Isaac and Jean Chen, “Urban Economics: A Global
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[1] 资料来源：国土资源部2003年11月28日土地市场整顿新闻发布会通报。
[2] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1962年版，第382页。
[3] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1973年版，第272页。
[4] 《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社，1974年版，第875页。
[5] 《列宁全集》第24卷，人民出版社，1963年版，第448页。
[6] 资料来源：国家统计局，《中国城市50年》，中国统计出版社，1999年版。
[7] 资料来源：国土资源部：《中国城镇化进程中的土地制度和政策研究》，地质出版社，2002年，第11页。
[8] 《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社，1963年，第422页。
[9] 凯恩斯，《就业、利息和货币通论》，商务印书馆，1988年版，第1页。
[10] 德姆塞茨：“产权导论”，《美国经济评论》，1967年5月，第350页。
[11] 托夫勒：《第三次浪潮》，三联书店，1984年版，第313页。
[12] 科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店，1990版，第124页。
[13] 诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1992版，第24页。
[14]巴泽尔：《产权的经济分析》，1989版，英文版第2页。
[Abstract] In all society, land ownership system is formed based on political,
economic and other external environmental factors. This paper first analyzes
the institutional framework for the evolution of public ownership of land in
China’s urban area. Then more analyses are given to its relevant advantage,
incentive mechanism, cost and risk.
土地是人类生存与发展之本，迄今为止的世界史反映出来的社会矛盾几乎都与土地之争相关。土地归谁所有是国家与民众的头等大事。土地所有制是一定社会经济条件下对人们土地拥有形式和内容的规范，主要表现为对土地所有者选择和排它行为的承认和制约。本文将侧重于土地制度与人们的社会经济行为的分析。土地所有制属上层建筑，是更宏观的社会意识形态和政治体制的集中体现，并可对社会经济表现出极其强烈的推动力或破坏力。开篇数语，足以让任何有责任感的政府和学界重视中国的土地所有制问题及其变革。
城市化是中国与世界发达国家发展道路最相似的一个特点，中国现代社会经济的发展正以城市为中心辐射开来。城市化使人类在现代文明和技术条件下最充分使用着土地资源，不仅是生产力集约化、高效化的典范，也代表了中国未来社会经济发展的主流和方向。所以，在中国由传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，城市的土地所有制的变革既是重要的经济课题，又是不可回避的社会政治问题，尤其值得我们慎思。
第一章： 中国城市土地所有制的演变与成因
人们常说历史是不可逆的。因为，哲学认为存在不能复制，自然科学认为时光不会倒流，经济学则认为成本是不可接受的。任何一种土地所有制都是多种社会政治、经济和环境因素系统演化的结果。经几十年时空运行而形成的中国土地所有制，肯定有其存在的合理性，当然也是问题多多，改革首先我们要从经济学角度弄清中国城市土地所有制的“历史成本”。
第1节： 城市土地公有制的历史延革
今天，当我们发现中国的城市土地制度存在许多重大问题时，不禁要问：当初为什么不去甚解西学？为什么以暴力革命“一刀切”地终结了“原本来有市场”的旧中国城市土地制度？为什么要创建并实行社会效率并不高的土地公有制？这一切答案都需要从上世纪20年代的中国国情中去寻找答案。
1920年代的旧中国系半殖民地、半封建社会，社会的主要矛盾是帝国主义侵略与中华民族生存的斗争，是封建官僚势力压榨与贫苦大众反抗的较量。在尖锐的社会矛盾下，旧中国的土地产权制度早已病入膏肓，甚至不能支持社会简单的再生产。传统的“均田思想”只是善良者的愿望，“西学救国”更为国人唾弃，无公正而又少效率（仅有奴役效率）的土地私有制，无论于城、于乡都不能改变旧中国水深火热的社会剥削、欺压现状。
1929年，国民党政府和中国共产党人对中国的土地所有制作出了截然不同规范，引出了天壤之别的后果。民国政府颁布的《民法典》沿袭了土地私有制，而当时的中国正处封建掠夺之末、资本积累之初、列强侵略之颠，国土私有实际只被少数“强者”所占，民众绝对的无产、少地形成了社会“干柴式”的贫困隐患。此时，中国共产党人却恰到好处地在《井冈山土地法》中提出：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以人口为标准，男女老少平均分配”，从而引发了星火燎原的革命。相比之下，民国党的《民法典》却为其统治的失败埋下了种子。此后20年亿万希望拥有土地的劳苦大众“民不畏死”，自愿参加支持共产党创建了新中国。
1949年10月，中华人民共和国成立时是个极其落后的农业国，本来就很少的城市中，帝国势力、外国资本、政府官僚和弱不禁风的民族资本，占据了绝大部分城市土地。所谓的“土地市场”只是外国冒险家的“乐园”、是少数富人和官僚势力的“圈地俱乐部”。巧取豪夺是旧中国城市土地市场的主要游戏规则，地产总是向少数强权者集中，多数劳动者越来越依附于剥削、欺压他们的人，其悲惨程度是西方人和后来人所难以想象的。中国社会的黑暗激励新政府要彻底改变历史形成的土地私有制，坚持人民共和国代表社会公正的原则，在城市中有条不紊地实施着土地国有化政策：
一是没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的城市土地。当时，外国资本在中国城市的领地大多是殖民侵略的产物，是通过不平等的政治条约而掠夺进帐的，没有任何合理的交易成本可言。特别是大城市中的所谓“租界地”，尽管通过外国资本多年的建设和经营有所增值，但其政治上所享有的“城中之国”式的种种特权，对中国人民是不能容忍的“国耻”，新政府对其取缔、没收自然是在所难免。而中国政府在进城之后面临敌对势力的疯狂颠覆，立即没收官僚资本、旧政府和敌对分子所占有的城市土地，给广大市民以改朝换代的社会警示，并以坚定的决心来承受对内与旧势力斗争、对外与世界列强对抗的各类风险，是无可非议的。1950年11月，中国政府公布了《城市郊区土地改革条例》，没收封建地主在市郊的土地归国家所有，并规定了相应的分配、使用办法。到1951年底，历史性的土地没收工作基本完成，新中国政府拥有了属于全民所有的一部分城市土地，这为以后的城市土地国有化奠定了物质基础。
二是对市区中、小资本占地，先保护、后赎买渐变为国有土地。新政府对城市中一般私有资本产权采取了比较温和的保护和改造政策，这与革命理论中的社会阶级分析方法不无关系。中国共产党人认为，城市中的私人资本占地大多不属于封建主义和殖民买办的性质，进城后要团结中、小资本阶层就应当承认和保护其土地所有权。因此，1949~1955年间，中国在城市中实行了土地公有制与私有制并存的政策。即使在城市郊区的土地改革中，对民族资本、私人学校、宗教团体的市郊占地实施了有偿的征收。
1956年，中国经济得到了恢复和积累，抗美援朝战争也基本结束，新生政权和社会生活已全面稳定，中国政府着手开始对城市资本主义工商业的社会主义改造。对市区的私人地产主要采取赎买、公私合营、国家经租等方式，定价收购、按本付息。由于这部分土地私有者占全社会人口的比重不大，政策在推进中也比较宽松、稳妥，所以这一历史进程虽长达10余年却没有引起大的社会动荡。1966年，中央政府宣布取消定息、停止付租，“社会主义改造运动”正式结束。届时，中国城市中只剩下极其有限的私房占地了。有人以现在市场经济的眼光批评中国政府当年对市区中、小资本占地的赎买、经租是垄断、高压下的不平等交易，这有失偏颇。因为，那时中国人的普遍愿望确实是要实现社会主义，国家的赎买价格不能、也不应远离当时社会的总体收入、分配水平。这就是“历史成本”与“现实成本”的差异所在。
三是国家长年以定价征地不断扩大国有土地。建国以后，中国实行以一切生产要素公有制为基础的计划经济，进行了空前规模的社会、经济和国防建设，兴建了许多新的城市、工业基地和公共设施，中国的城市已经从1949年的136个，发展到2002年660个，原有城市的土地面积也成倍扩大，城市的扩张必然要侵占城市周边的非国有农用地。在公有制经济发展中，大规模的经济建设、基本建设投资和重大工程上马，都是靠国家计划来组织实施的，其间国家公共资本的注入也难以再延续原先的非国有化地权。于是，高度集中的计划经济的“副产品”是大量土地所有权由私向公、由集体向国有单向转移。
变更土地所有权涉及到许多敏感的社会矛盾，国家征地也不言而喻地染上了浓重的政治色彩。鉴于深刻的历史经验，中央政府对征地相当慎重，早在1953年就颁发了《国家建设征用土地办法》，此后又多次对法规进行了重新修订和完善，其中对征收土地的原则、程序、审批权和各类补贴费用等方面均制定了相当严格的标准。在征收土地的同时，国家对城市用地实施行政划拨，基本是确定国有土地产权后供公共部门和单位无偿、无限期使用。
对政府垄断征地和无偿划拨这样的行政举措，学术界颇多微词。多年来的实践也证明，如果在选项论证、设计规划、建设施工、社会监督等环节稍有失误，本已稀缺的土地资源将会出现非常严重的浪费。而某些政府官员权力寻租，也滋虐出张青山、刘子善等层出不穷、别开生面的“败类”，不少城市工程即使仅从经济学角度也能堪称无可逆转的“败笔”。如何改革国家征地、用地机制至今依然是中国必须改革的重大问题之一。
经历过33个错综复杂的春秋，中国城市中尚属于集体和私人所有的土地已是零星，到1982年官方认为城市统一实行土地公有制的条件业已成熟，于12月以《中华人民共和国宪法》的方式宣布：“城市的土地属于国家所有”，终于完成了城市土地产权全部国有化的漫长历史进程，并从最高立法的角度确立了国家多年所推行的土地公有制。
1980年代中国实行改革开放，随着社会主义市场经济的发展，中国农村土地重新推行私人承包经营制，城市经济主体也出现了国有、集体、外资和私营等多元化趋势，城市用地逐渐出现了市场化的迫切需求，此后分离城市国有土地所有权与使用权的实践，也确实提高了城市土地的利用效率。虽然城市土地统归国家所有的基本制度没有实质性的变化，但探索土地有偿、有期限、可流通的使用方式，保护土地资源和社会环境的可持续发展，深化土地制度改革使之与经济结构的变化相适应，已成为全社会关注的焦点。
第2节：城市土地公有制的地缘环境
在土地所有制研究中引入地缘环境划分方法，可把中国的土地资源或要素抽象为城市用地和农村用地。从地理边缘和行政区划上看城市与农村总是互动的，中国所有的城市均为农村所包围，这是研究中国城市土所有制时，所必需考虑二元社会结构问题，这是有别于其他城市国家和经济发达国家的显著特点之一。同时，中国城市和农村土地多年来实施不同的土地所有制，前者为国家所有制，后者为劳动者集体所有制。1980年后，中国农村自发兴起的土地家庭承包经营被国家肯定为新的农业生产制度，这对城市土地公有制的改革也产生了积极的影响，这是研究时要考虑的特点之二。
从1947年开始，中国广大农村即展开了轰轰烈烈的“土地改革运动”，全部没收了地主的土地并分给农民所有。到1952年底土改结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，实现了“均田式”的农村土地私有制。10年后，经过农业合作化、人民公社化等运动，1962年以《人民公社60条》的方式确定了农村土地集体所有制又结束了农村土地私有制。
农村土地等生产要素的合作化、人民公社化，虽然在政治上不断推进了国家土地公有化的产权制度，似乎符合农业生产社会化、规模化的趋势，但说到底只是套用了苏联旧时的经验而已。农村土地的公有化等于告诉亿万中国农民：农地合作耕作的产出与私人所得将不再是对应的责任关系。这种极其不明确的农村土地产权，当然难以维持长久的农业劳动积极性，并始终不能解决中国亿万农民最基本的温饱生活水平，这在1960~70年代酿成了中国最严重的社会危机。
1978年，中共中央第11届3中全会以后，中国大力推行农村土地家庭联产承包责任制，“公地私营”不仅提高了农民的生产积极性，也证明集体所有制下的公共耕种、利益均分的生产方式，并不是中国农民所追求的普遍目标。所以，1982年《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。以后的《中华人民共和国民法通则》在第74条指出：“集体所有制的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”并把农村土地承包经营权列入“与财产所有权有关的财产权”等。2002年8月，第9届人大常委会第29次会议高票通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步允许农村土地承包经营权依法有偿转让，对集体所有制的农村土地设有长期、稳定的私有使用权，直至出租、转让、抵押、继承等。这有益于长期保护农民对土地的投入，稳定农村生产积极性。
从地缘行政区划上看，中国改革中先行的农村土地私营化和市场化，对农地边的城市土地制度产生了潜移默化的共振作用。中国虽然是农村广大、农民众多的发展中国家，但用地缘政治或地缘经济的方法来分析，城市与农村相比，不仅战略上居于优越的主导地位，而且蕴藏着无限的社会凝聚力和发展潜力，是国家的政治、经济和文化的中心。与世界各国一样，中国的城市化满足了社会先进生产力的发展要求、代表了人类文明的进步方向。地缘分析得出的简明逻辑令人疑惑：因为城市在社会稳定与发展中比农村重要，所以国家对城市用地的改革要比农村用地的改革来得更谨慎、也更滞后。这种思路与历届中国政府总是忽略和牺牲农民的利益，形成了最不好解释的问题，难道城市土地在改革中也享有与农地不同的重要“地位”？
看来我们有必要谈论一下中国土地所有制的地位歧视问题。在城乡土地的所有制划分中，中国根据产权实际情况作了“大公无私”和“小公有私”之分。农村土地集体所有制是归当地农村人口所共有的产权，这与国家、全民所有制的土地产权相比，毕竟是相对次要级别的公有制。中国在理论上也习惯于这样的假说：“多数人的利益重于少数派的所得”，国家利益、长远发展、绝大多数人的根本需求在任何条件下总是第一位的。尽管各时期具体的城乡地缘环境变化错综复杂，但每当城市化发展中不同土地所有制发生矛盾时，总是国家的全民所有制占据上峰，总是城市用地侵噬农村土地，总是政府以垄断的价格顺利征收到农用地并改变其所有权。城乡地缘环境沿着这样“一边倒”的非市场取舍趋势不断演化着。直到市场经济渐成社会主流的今天，城乡差别和非市场化的行政征地依然是我行我素。
第3节：城市土地公有制的法制基础
计划经济时代也好、市场经济改革也罢，凡土地所有权者，都需要国家以有相关的法律制度来保护其实施。中国的城市土地所有制就经历了3个不同的法制建设阶段，且每个阶段都以相应的法规“纹路”与社会主流意识和土地产权形态相辅相成：
1949—1986年的计划经济阶段。核心是推行计划经济、巩固城市土地国有化，即统的色彩多、放的措施少。其中，1953年《国家建设征用土地办法》是推行城市土地国有制的奠基石，1982年的《中华人民共和国宪法》是巩固城市土地国有化的里程碑。本阶段立法的主要倾向是保护计划经济体制下的城市土地统一归公，从法律上给予国家土地垄断制度以充分的承认和保护，城乡土地的一切计划外使用、侵占和交易行为均系非法而被严格禁止。
虽然到1980年国家因对外开放的需要，及新的用地经济主体的出现，出台了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，但这是不情愿下开的“小门缝”，勉强允许合营的中方国营企业以收取的“场地使用费”投资作股。而1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》则进一步重申了社会主义的商品经济不能包括土地。以上诸多的法规思路，不仅对1986年《中华人民共和国土地管理法》确定土地违法行为的刑事处罚力度起到了纲领作用，而且巩固了全社会特定的城市土地公有制情结。
与立法氛围相应的是从中央到各省、市、县的土地管理体制。多年来，中央政府的计划用地指标起着决定性的作用，各省、市政府则有临近当地土地和民众的直接行政便利，加上国有制法人的虚拟化和政府横向部门之间的职责界定不清晰，国有单位作为土地的使用者几乎是在无偿、无限期地占用属于国家或全民的城市土地，法律在保护国家对土地等重要公共资源垄断的同时，也保护了相当严重的低效、浪费、甚至掠夺土地的现象。
1987—1996年的制度转轨阶段。核心是改革国家的计划用地制度、推动城市土地有偿出让市场机制出台，即从保护计划、统一、公有，向维护市场、公正、有序转变。1987年后，农村土地改革已见成效，城市改革也使中国经济主体进一步多元化。于是，党的第13届代表大会果敢地提出，要大力推进社会主义市场经济，包括土地在内的生产力要素均应在改革中引进市场机制。理论上的突破，以及深圳、上海国有土地有偿使用的大胆探索，都呼唤法规的支持，1988年，中国在《宪法修正案》中将有关不得出租土地的条文修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月，中国《土地管理法》也相应地修改为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。
1990年5月，国务院进一步出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定对国有土地的使用权可采取协议、招标和拍卖等市场交易方式来转让。1992年的《划拨土地使用权管理暂行办法》对传统的行政批地进行了新的规范。1994年的《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》则深入到了针对计划经济所遗留的历史用地结构进行改革等等。
为与经济体制转轨相适应，政府还发布了开征土地使用税、增值税等的条例。与此相应的是各级政府成立了专门的土地行政部门，对全国城乡土地实施统一管理。城市国有土地所有权与使用权的分离机制和市场化探索，有力地支撑了中国经济的改革开放，为城市化高速发展筹措到宝贵的建设资金，而新法制环境形成中的经验和教训，也具有较高的社会改革价值。
1997年以来的完善市场制度阶段。核心是巩固和深化改革、完善城市土地配置市场机制，重点是从探索和规范市场运行机制，转向保证新制度下的可持续发展。在中国改革开放可喜成绩面前，经济体制的转轨也引出许多新法规始料不及的情况和问题。在社会主义市场经济条件下，法规体系的不完善日益突出，其中，最突出的当属经济主体多元化后的“房地产、开发区、大学城”形成的泡沫”和孪生的“廉政风波”，这不仅仅造成了新形势下对城市土地资源的掠夺与浪费，甚至引起了建国以来罕见的社会分配不公现象。这些无疑给改革开放的成就和未来的发展增添了阴影。
现实中的问题没有使中国的改革者怯步，人们在更精心地完善市场和法制。1997年4月，中共中央发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，即“11号文件”，针对改革中出现的问题，冻结建设占用耕地，并全面修订《刑法》，增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等条款。1998年又通过了新的《土地管理法》，确立了土地规划、用途管制、土地收益分配等规范。同年12月，国务院发布了《土地管理法实施条例》，为从中央到县、乡的“5级土地管理体制”提供了行政纲领。这些都为全国土地市场的建立和健康发展奠定基础性保障。2001年国务院发布了《关于加强土地资产管理的通知》，即15号文件，对控制用地总量、严格有偿使用制度、大力开展市场化运作、加强市场、价格和审批等行政管理做出了新的规范，进一步完善了城市土地交易场所、基准地价、信息公开化等方面的建设。
国家土地主管部门1998年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和1999年的《闲置土地处理办法》、《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》等，则要求在改革中引入市场机制优化土地资源配置，盘活城市存量建设用地，提高用地效率。国土资源部2002年6月的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和2003年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权的规定》，进一步促进了国有土地使用权从“双轨制”向统一、公开的市场交换的转化。2002年国土资源部和监察部联合发布了《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，要求追究相关的违法乱纪官员的责任。
据有关部门的统计，1997年时全国城市土地的招标、拍卖或挂牌出让的比率仅仅为2%～5%，到2002年时上升到了15%，2003年1—9月时已经达到30%[1]。市场化成交的价格比率也由1997年的20%，上升到了2002年41.5%。这5年中处理违法批租、转让和开发土地的案件达到60万起，查办涉及人员4000多人，其中有260人被追究刑事处分。总之，通过治理整顿，中国城市土地市场的法制环境确实得到了改善。
第4节：城市土地公有制的理论基础
虽然是存在决定意识，但理论又总是在实践前闪光。在任何产权制度的背后，一定有更具普遍指导意义的理论来支持。由于观念指导、约束着人们的行为，所以意识形态最核心的内容就是对社会制度的公正性与合法性做出判断。从这一点上说，没有国家的政治取向和主流意识体系，就不可能创建出中国的城市土地所有制。
中国共产党人是在革命斗争中找到了马克思列宁主义，而这一理论体系几乎就是为进行政治革命的中国人写的。马克思从社会交换与分配不公的现象入手，认定生产资料私有制是造成社会欺榨的万恶之源，他在论述私有产权时指出：“私有财产的真正基础，即占有，是一个事实，是不可解释的事实，而不是权利。只是由于社会赋予实际占有以法律的规定，实际占有才具有合法占有的性质，才具有私有财产的性质。”[2]广大无产者只有以暴力革命手段来改变阻碍社会生产力发展的私有制，实现包括土地在内的一切生产资料的公有制，才能彻底消灭社会剥削、欺压现象。
1848年，马克思和恩格斯在著名的《共产党宣言》中指出，共产党建立的新型国家要“剥夺私有地产，把地租用于国家支出，”[3]并以此作为消灭私有制的重要举措。1863年，马克思在其巨著《资本论》中进一步阐述了土地私有权的荒谬性，他认为全世界的人“都不是土地的所有者，他们只是土地的占有者和利用者，并且必须像好的长辈那样，把土地不断改良后传给下一代人。”[4]
列宁以领导苏联社会主义革命和建设的实践，不断丰富了马克思主义，特别是提出了许多更具操作性的土地公有制策略。在武装革命刚刚胜利的1917年11月8日，全俄苏维埃第二次代表大会即通过了列宁起草的《土地法令》，宣布废除土地私有制，实行全部土地国有化。中国现在农村实行土地集体所有制，其理论基础也来自于列宁，他“主张立即把地主的土地无偿地交给当地农民……由当地农民共同耕种。决不主张把农村土地变成共同耕种的农民新的私产。”[5]
我们可以看出，马克思列宁主义的核心是倡导包括土地在内的社会生产资料公有制，从而实现社会分配的公正化。其派生出的政治、经济策略，也是围绕这一大目标而运作的。至于公有制建立以后的社会生产效率问题、立法与行政问题、市场与竞争问题等等，在当时的社会变革中或不是主要矛盾、或尚不突出，没有社会需求也就缺少了深入的论述。这恰恰说明了任何理论都有其社会的、历史的局限性。
中国共产党人无论在22年艰苦卓绝的武装斗争中，还是在1949年夺取全国政权后，均虔诚地、不折不扣地采纳了马克思、列宁的主张，创建了新的、以马克思列宁主义理论为基础的、带有中国特色的城市土地公有制，并在近30年的国家建设实践中不断坚持和完善。这半个世纪奋斗的核心任务就是实现国家计划经济体制下的土地公有制，完全禁止对城市土地的任何私有化和市场化行为。在此，我们必须要着重指出：中国多年来所实行的是“无市场交易的全国土地公有制”，这在世界上很少可比性。今天，虽然仍有人引述一些西方国家的土地国有化倾向，来为吃力地为“中国式的土地公有制”寻求合理性，在研究细节上只需稍稍比较，就不难发现其与中国的土地制度市场化改革是完全不同的两码事。
建国以后，经过多年的城市土地国有化实践和理论宣传，城里人渐渐淡忘了旧中国土地私人所有的岁月，思考重点也不断远离市场交易而贴近计划划拨。在计划经济条件下，国有化的城市土地在充分肯定其制度属性后，依然是要供给具体的部门和单位来使用。此时，土地使用权的归属就具有了决定性的意义。由于被政府计划审批后即可无限期地占有和使用土地，那么无偿的国家土地审批、划拨业务实际上隐含着“另类交易成本”。中国的城里人都懂得这样的道理：获得划拨土地的成本在任何条件下都不会高出城市土地的实际价值，而这种成本支出一旦获得成功，国家所有制就会远离土地，便可以相当自由地、相对长远地使用、闲置、储备土地，这等于在国家福利之上创造外加的单位福利。所以，各城市、各单位、各部门和每个市民大多对占地、占房乐此不疲，以至形成了今天这样难以逆转的粗放式占地、用地格局。
1980年代以后，中国在邓小平的领导下，展开了又一场前无古人的改革开放实践。中国人开始意识到几十年来的土地公有制，虽然解决了旧社会那样的分配不公问题，但社会效率问题却日显突出，计划审批土地甚至引发出许多社会不公的新危机。于是，中国人认真检讨既往的理论，以空前的热情学习、引进了一些比较成熟的国外现代经济理论，包括相当多的西方产权思想，并不断地在实践中探索和运用。终于有了城市土地所有权的分解、有了社会主义性质的土地市场化运作、有了与之相应的法规建设等等。这一学以致用的过程产生了被现代中国冠名的 “邓小平理论”。
改革开放至今，中国虽然在实践上已经允许国外资本和私人在一定条件下使用公有土地、以经营土地来参与相关的分配、并建立起土地市场的雏型、完善了相关的交易法规等等，但至少中国指导理论上的两个重要原则并没有改变：一是中国共产党人的主导思想依然是马克思列宁主义，其反对社会不公，力争以包括土地在内的生产要素公有制，最终实现共产主义的政治理想并没有发生改变；二是改革开放后一切城市土地制度上的变革，并不是要简单地废除公有制和计划经济体制，更不是要恢复到旧中国那样的私有制和“伪市场”中去，而是要探索并建立一种新的社会公正与社会效率双赢的“社会主义市场”新机制。
由于土地国有化的氛围没有根本性的改变，虽然社会上有“人多地少、节约用地、提高效率、保护环境”等教育，但政府、市民和企事业单位的“惜地观”依然十分淡薄。如全国城市工业用地平均产值排第4位的青岛市，尽管其每平方公里城市土地的工业产值在2000年前已达到9.23亿元。[6]但近期青岛市城市规划和土地管理部门对本市30家企业的调查表明，企业现有的闲置土地仍然占其总用地的50%以上[7]。高效用地的城市和企业尚切如此，差的也就可想而知了。
即使在市场化改革深入人心的新世纪，城市经济主体早已多元化，但保留下来的城市行政划拨土地，仍然令土地使用权市场黯然失色，地产商们在用地时还是宁可去“找市长”。由于城市土地资源法定为政府所垄断，因此公共选择行为就高深莫测，既有的改革并没有影响用地“双轨制”的顽强存在，新兴土地市场竞争的无序和扭曲，也反过来阻碍着与市场经济相应的多元化理论观念的更新。结果，政府官员与利益集团以地寻租的便利依旧，国有土地和资源环境的破坏和浪费依旧。这恰恰应了毛泽东的话：“贪污和浪费是极大的犯罪”。在政府直接入市的环境下，“土地市场”是难以解决城市土地供需矛盾的，说一有偏颇的警句：中国的城市首先缺少的不是土地，而是指导土地制度的正确理论！
二、制度的困惑与理论的反思
马克思主义认为，社会制度是社会活动的产物，“先有交易，后来才由交易发展为法制。通过交换和交换中才产生的实际关系，后来获得了契约这样的法的形式，”[8]这与现代“新制度经济学”的精辟分析不谋而合。凯恩斯说：“如果正统经济学有错误的话，其毛病不会在上层建筑，而在其前提的不够明白、不够普遍。”[9]言外之意也是提醒我们在今天要敢于扪心自问：多年来土地公有制产生了什么样的社会激励？这有助于我们在改革中判断产权制度重新安排的合理性。
第1节：城市土地公有制的优越性与相对性
在世界上实施土地国有化并不是多么新鲜的事情，许多西方国家近年来甚至不断加大土地国有化、限制私人地产的力度。但这都不能说明中国土地公有制的高明。因为，人家始终存在着健全的土地市场，而中国的土地国有化却是以消灭土地市场来完成的。对此，有必要对指导理论进行剖析。实行无市场交易的土地公有制，从理论上看是一个让亿万中国人激动不已的理想，在土地资源存量、技术利用能力和人口增长趋势等因素不变的假设下，土地国有化至少表现出社会意识、公共选择和收入分配等重要的优越性：
一是人人在意识上自觉拥护和执行土地公有制，社会生产要素的任何所有者（试想，某“劳动模范”本人即使不拥有土地，却可能怀揣着使土地增值最大化的特殊技能，这一生产要素常常与个人自身牢不可破而与社会分离）之间的思想，不需要任何“激励成本”就能达成心照不宣的、完备的献身公有制的“契约”。这意味着社会意识和教育的“零成本”。
二是各社会组织、包括政府（如果还需要它们的话）均没有自身利益目标，公共选择的偏好都是国有土地产值的最大化、利用的最优化，它们能够精确地在任何条件下（包括实践中一定会出现的意外情况）履行同样精确的计划。严格遵守土地公有制契约，对各个社会组织来说是不必浪费“社会监督成本”的自律义务。这意味着公共协调和管理的“零成本”。
三是齐心协力的人们不仅找到了最佳土地资源配置格局（它的存在是变化的，以现有知智来寻找真是麻烦多多），而且其高收益在全社会绝对公平地分配着，充分满足的“消费列车”只会向更加美好的方向前进……人们也不会再现享受上的边际效应，因为生活将日新月异。这意味着社会分配和积累的“零成本”。
我们能继续对“零成本”或低成本的公有制社会构想下去，直到思索的边际。但计划经济时代的土地公有制理论假说，需要建立在相当苛刻的社会条件上：其中，人的意识、公共选择、社会运行成本等实际变量，都被设定为合理的、可知的、不会变坏的、或一定能通过努力变好的固化参数，这样宏观上的经济计划才容易制定出来。改革开放20年来，我们在理论上的重大进步正是实事求是地承认：公有制在中国决不会无成本地变为社会实现，新中国建立以来从不曾具备过这样高难度、高成本的社会客观存在。历史的人、独立的人就为制度规范奠定了最客观的基础。
今天改革还要求我们重新分析社会意识形态与土地公有制的关系。新中国实行土地公有制之初，虽然得到了全社会90%以上人口的衷心拥护。但国家并没有以相适应的机制来引导和激励这一可贵的社会思潮，而是过高地估价了当初的“高比率拥护”，甚至认为社会的普遍觉悟已经到达了“无需交易成本”式的公有制水平，这是新中国思想史上的一大缺憾。当年高比率“社会拥护”的性质，与其说是人民为新的土地公有制欢呼，倒不如说是为旧的私有化分配制度送终。即使经过“大跃进”、“学雷锋”等共产主义运动，广大市民们对土地国有制的认识也大多局限于“欢迎无地租剥削时代”的到来。不仅缺乏对新的“国家地租”的深刻理解，而且与无市场的土地公用制应备的崇高社会意识也无法相提并论。
当然，土地公有制也曾为战后千疮百孔的中国城市经济带来过盎然生机，但是，1950年代中国经济的恢复并不能完全证明土地公有制的合理性，如制度的重新安排对国人的分配和产能均有积极的影响，经济恢复和发展是多变量共同运行的结果。如果忽视新产权对财富分配所产生的社会激励效应和边际时效，就容易夸大公有制的合理性，简单地认为国家经济一旦恢复就能自动、稳定地增长下去，以至不能理解国家土地所有制的变革面对着复杂的社会意识和利益格局的双重“阻力”。多年来土地公有制的教训无情地指出：市场搞不好的事情，政府也不一定管得好！这就是邓小平“社会主义初级阶段理论“的勇气所在。
不论怎样宣扬公有制的优越，理论研究其实只承认：制度对于地产来说总是相对的多。一是因为地权是从地产中抽象出来的，绝对的无地产则常常意味着无地权；二是绝对的地产可以产生出多元化之相对的地权为人们的多种社会需求服务；三是地权与社会和意识均互动多变，而地产则要稳定的多，土地作为自然资源一般很少受人为因素而改变自我运行规律。权益和制度的相对性斩钉截铁地告诫人们：世界上没有永恒的地权和土地所有制。当人们认为一切产权既定、完美到只需全社会努力前进时，却总是发现制度模式出现了危机。德姆塞茨曾深刻地指出：“新技术的发展和新市场的开发，都会促使旧产权发生不适而改变”[10]。公有制的相对性正是我们改革合理性的逻辑起点。在土地所有制这样的开放系统面前，人们本来就拥有更多、更好的选择，没有什么制度是绝对不可以变更的。在多元化的发展与选择中，我们应具备先贤之勇敢和智慧，应比他们当年的选择更实际、更开明。
土地所有制规范的土地产权主要包括3方面的内容，这是新制度经济学人张五常总结的：
一是土地的使用权：即在法律规范下自由使用土地资源的权利；
一是土地的收益权：即在法律（有时需要道德相助）的规范下收享土地资源所生利益的权利；
三是土地的让渡权：即在法律规范下出售、转让土地资源的权利；
当然，在这“三权鼎立”之下人们还根据社会的多种需要，进一步细分出土地的空间权（对地上地下的占有程度）、地役权（设定相邻土地关系）、抵押权（以地设债）、他物权（让他人利用吾地）、国际地权（充许他国用地的限制）等等。但从现有的分析归纳中可以看出，细分之权还没有超出3个主要方面的内容。
既然土地产权是由一系列相关权利组成的、可分解的 “权利束”，那么土地所有权的权威性也就不是绝对的了，而是与这一组权利的实际构成相辅相成。从社会实践发展的需要上看，其权力结构的分解过程仍将继续下去。而从理论探讨中我们也认识到，土地所有权的各项权能是可以、也应该在为了满足特定社会需求时，与所有权适当分离，这在适当的制度保护下一般不会影响所有权的地位，甚至是充分行使所有权最合理、最有效选择。但是，“权利束”的分解只能是相对的，是有条件的、暂时的、并且够能最终回归的。否则，制度上的漏洞也会引出“反客为主”动摇土地所有权的问题。因此，任何土地所有制一定要针对“权利束”的实际特点来进行具体的规范，这是避免制度缺憾的关键所在。
再谈谈土地所有制性质上的相对性。从严格的概念分析中，我们应承认土地的公有制或私有制都是相对的“模糊概念”，与长、短、高、低一样，只是在相对意义上对事物进行了定性。因此，法律上使用“国有制”在概念上显然更加清晰、准确。公有制与私有制在定性上又是相互依存的（无私即无公），所谓的“公有”、“私有”只是对实际土地产权拥有者的数量和排他范围而言的。如，中国城市的土地被法定为归国家所有，与农村土地的集体所有制相比，当然无愧是全民所有的“公有制”称谓，而农村的土地只归当地的那些农民所有，其中体现出“小公”或“大私”的含义。但是，如果同时把中国的国家土地所有制放大到全球范围去定性，那就堪称是“私有”的，绝对具有对全世界各国的排他性。因此，土地所有制的排他范围是确定其性质的主要标准。
从哲学的思辨角度来分析，土地的公有制或私有制也是可以相互转化的。只要社会主客观条件都具备了，公有制与私有制或巨变、或渐变，都可能最终走入相对的阵营中去。这又多了一个动态中的相对性。新中国成立后，城市土地所有制经历了翻天覆地的变化，那是一种从私有到公有的巨变形式。研究此后的国家所有制演化的实际趋势，对今后土地制度改革实践具有深远的理论指导意义。中国的城市土地确立国家所有制后，是以行政划拨方式，按计划供应给各机构和单位无偿使用的。这是颇有“中国特色”的土地所有权与使用权的分离：从无偿性来分析，行政划拨所得的城市土地使用权，尽管有“成本”但决不属于转让，而更像是一种借用；但从借用权的限制来分析，这又是无期限、不流通的权利，至少在理论上与共和国同在，也就不是一般意义的借用了。这种定性上的困惑，恰恰为我们的土地公有制研究增加了浓厚的趣味。
其实，行政划拨城市土地使用权是公有制基本理论的产物，是更大范围内生产要素公有制的组成部分，是国家计划经济体制运行的必然选择。由于消灭了市场，中国只能以行政手段来划拨城市土地使用权。而且，土地是国家的，用地单位也是国家的，国家的地租可以通过用地单位产出的统一归属来实现。这并不是西方式国有土地与用地者之间的转让或交易，而是一种特大型经济组织内部的公共资源配置。为什么在全球经济市场化时代，中国在使用价格机制的替代物──计划供给机制呢？除历史演进因素外，从公有制理论和新制度经济学的研究中，均可以得出近似的结论：即以行政指令来配置资源比引入市场机制更节约“交易成本”。因为，市场调协机制是建立在几乎各个生产要素所有者之间公开竞争、谈判、妥协和签约的基础上，其善后构建“成本”相当高昂，许多经济落后国家难以在短时间建立起这样的经济机制。这里不仅指市场建设成本，还包括资源存量、历史延革和人文传统等成本。
在经济组织内部对生产要素（包括土地资源）进行配置和安排则要简单得多，由于要素所有者之间的相互关系早在参加组织时就预定好了，服从组织权威和行政指令是公有制组织最基本的“契约”，对此来不得一点市场式的讨价还价。在公有制和计划经济的协同运行中即使出现某些大的变化，从理论上讲也不会发生所有权性质变更的风险。对经济组织的所有者来说，这自然要比依靠市场调节、所有权随时可能异位的成本低得多。同时，这种资源配置机制也比市场协调更容易被组织权威所控制，更容易充分利用国家机器的职能，这多少超出了纯经济的“成本”分析。
中国在30年的计划经济时代里，几乎把全国办成了一个“超级航空母舰型”的经济组织，从运行成本上分析，其实施生产要素公有制所具备的对外竞争优势是显而易见的。但是，为什么大一统的制度优势没有最终形成“多、快、好、省”的社会主义生产效率呢？这恰巧是制度“成本”的另一辩证法则。即用经济组织的内部协调来替代市场交易、对抗成本矛盾等，也是有条件的、相对的，其节约成本的效用并不是绝对的、无限度的。中国的土地公有制在节约交易成本时，也不可避免的丧失了社会价值和激励机制；当行为意识、法规监管、资源供给等方面出现差距时，经济组织规模的无限扩大就带来与理论初始设计相悖的结果。可见，土地公有制的初始“成本”只是一个相对变量，并不足以代表体制的“全能”。
在任何经济组织的实际运行中内耗是不可避免的，组织规模的扩大也意味着内部成本的同步上升。当组织内部的成本和矛盾大于市场交易成本和矛盾时，经济组织就达到了规模效应的极限，再前进一步就意味着对初始成本优势的反蚀，公有制的“负效益危机”正是这样发生的。其实，关于经济组织过于庞大的风险，并不仅限于中国的公有制经济，类似的问题在西方世界也比比皆是。美国学者阿尔温. 托夫勒在其名著《第三次浪潮》中详尽地描绘了西方“大公司的共同危机”[11]。这就明确地告诫人们：任何比较研究首先必须是动态的比较。西方新制度经济学的逻辑不也是在反复强调：“我们必须考虑各种社会格局的运行成本（不论是市场机制还是政府管理体制）和转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，我们应当考虑总的结果。”[12]
第2节：城市土地公有制的社会激励
任何制度都会生产着社会激励。务实的经济学家也只能把学问建立在总结正常人错综复杂的行为趋动上。为了便于人们的理解，我们就以身边的生活来说明土地制度与行为趋动、社会激励与经济利益的必然关系。北京有许多四周以房相围而成的“四合院”，庭院中土地 — 空间是固定的。如果院内只1户家庭居住，其需要在庭院中建库房时，总是可以从容地计算出最佳的用地格局和建房规模，因为这只是其“边际收益”与“边际成本”的聚集点。但是，如果这个“四合院”里有3户家庭居住，并共同享有庭院土地的使用权，假设院内人们的意识是理性的、均追求个人利益的最大化，且各户建房的单位支出是固定的，那么，每户家庭不论其用途，只要在庭院中建房就等于把公地占为已有，就一定有私利可图。
当公共教育和法规监督均不到位（没有交易激励的公共管理多不可能到位）时，庭院中占地建房、追求私利的行为就会持续扩张，直到庭院中只剩下狭窄的人行道。这时，如果各家再竞相圈地建房就会使院落内所有家庭进出无路，就意味着各家要增加新投入或破坏已有投入，这时庭院中的公地的掠夺行为才会停止。多年来，北京市“四合院”内的居民在院中“私搭乱建”，堪称令房管部门最头痛的“公房一景”。其反映出来的公共资源问题非常典型，足可以小见大：即缺乏公有制意识的社会对国有城市土地的过度抢占和浪费，只靠行政管理是杜绝不了的，这类行为要到占地的投入成本与收益到达平衡的边际时才会停息。
建立土地公有制的另一个有力依据认为：新制度下的社会宣传教育和理论灌输能够在人们中间形成崇高的公共意识取向，最终促进土地公有制的建设和完善。这有一定的道理。宣传与公有制合法性相关的价值观念当然利于克服私有思想。但是，30多年土地的国有化和20多年的改革实践，国家始终面对着“精神文明”、“社会公德”等诸如此类的意识差距。因此，崇高的社会意识并不是无“成本”凭空产生的，这应验了新制度经济学代表人物诺思的观点：“法律、公正和防卫的设计相关的规模经济是文明的基本源泉”。[13]
在传统的计划体制下，政府划拨土地的优先次序是以国家利益的最大化为原则。但实践证明，判断和解决这一问题存在许多困难。最核心的问题是，从用地申请者一时的承诺和过去的行为上，国家决策者很难以获得代表其真实思想和未来行为的完整信息。因为，人的内心思想是一个典型的、变化莫测的“黑箱”，中国合法的公有制的社会意识取向也会压抑人们内心私有倾向的外露，使得选择和决策变得更加复杂。同时，对社会接受教育程度和结果的判断，同样是“高难度、高成本”的，我们在肯定社会教育发挥作用时，也同样要肯定其作用力又因人而异，而最严格、最完备的“思想考试”也常常会在作弊者面前失效。
土地所有者在对使用者的心理信息缺乏时，会增加获取可靠信息的渠道与投入，但在现实不能间断的制度变化和运行中，人们更多的是宁可承认判断能力上的不足或承认社会教育成本太高，甚至干脆放弃对土地使用者的复杂鉴别，而转向最简单的对策：加强对土地使用权的行政监管。试想，国家减少了社会教育支出，就一定会加大社会监督支出，这种“成本”支出上的转换，实质上已经承认了社会意识与公有制的差距，并在政策制定上动摇着当初的理论蓝图。面对步履相悖的制度困惑，即使设定“加强监管能有效地保护土地产权”的假说成立，人们也仍然面临一个谁来监管“监管者”的问题？谁来充当土地所有权与使用权之间的中立的仲裁者？结果答案只有一个：即国家。公有制就是这样又回到了国家等于公正的老话题。
但是，不同偏好的激励机制是无所不在的。国家如果在土地所有制安排中承担全部运行风险，这就会产生一种社会激励：即无视土地托管和使用的效益来实现土地 — 公共资源的开发利用，这等于在激励单位和个人减少一心为公的“闲情逸致”。试想，各单位不论怎么样，只能获得土地使用中的“固定收益”，这对那些更积极的国土创收者无疑是一种批评和惩罚。加之国有土地在托管过程中的信息不对称性，这正好鼓励各单位无效益的多占土地、浪费资源。因为，如果使用者的土地收益与使用中的努力程度不是绝对的因果关系，他们就可能受此激励来侵害国家所有者的利益。由于国家监管成本高，且效果不佳，这等于拿全民的土地资产来承担公有制的风险。
同时，由于城市土地是极稀有的致富源泉，城市土地国家和单位所有制垄断，几十年形成的用地格局以及由此产生的不同的利益集团，这使得土地所有制和激励机制的天平出现“倾斜”。一些既得利者或集团不甘心公有制安排下的利润，他们利用政治、经济实力控制较多的选民，进而自称代表大多数人的利益来“游说”政府，企图制定出更有利于本利益集团的土地制度。如果政府为某些集团而牺牲人数众多但社会影响力差的弱势群体（如农民、城市市民等）的权益，以至发展到在公共政策方面也向既得利益集团让步，那么，土地公有制的合法性则会受到社会的质疑。
总之，城市土地公有制与社会公共意识取向是相辅相成的，当已经消亡的旧中国仍给人们留有“追求私利的思维烙印”时，当城市土地的资源短缺且产出效益低下时，制度安排上的任何理想化和激励失误，都会造成难以逆境转的城市土地资源配置失误。在中国当前的社会条件下，“无市场的城市土地的公有制”虽然达到了使国家和政府拥有了绝对的土地垄断权，但推行这一制度的“成本”也是高昂的，不仅没有带来设计初衷的社会公正和高效产出，而且在“一切为公”的旗帜掩护下，造成了对土地等公共资源的大规模掠夺和浪费。1980年代后的改革开放，中国只是在城市土地使用权上引进了市场机制，结果极大地促进了社会生产力的发展。如果从人们经济行为上作一些研究就不难发现，我们应当承认在现有的社会存在条件下，“大公无私”不是制定社会普遍“游戏规则”的主流意识，“先天下之忧、后天下之乐”已经十分难能可贵了。
第3节：城市土地公有制的演化方向
在公有制下土地使用权无偿、无限期、无流通地划拨给国有单位使用，是社会主义计划经济下最基本、最常见的产权分解方式。尽管行政划拨带有配额限制、权审限制、用途限制等强制性管理措施，对掠夺和浪费公共资源有一定的抑制作用，但土地公有制庞大的“运行成本”确为国家所始料不及。试想，城市土地使用权经行政划拨后，获得使用权的单位是以最终产品上缴国库来完成“地租义务”的，这就形成了用地者与国家之间可巧妙周旋的余地。既然用地单位的产出不局限于土地这一种生产资料的使用，还需要划拨其它多种要素才能组织生产，就会有多种无法控制的随机变量影响着生产，所以国家考核单位的用地动机和需求，同“考查用地者的私心”一样，都面临着多种因素互动“高成本”的监察困难。这等于鼓励各单位打着“生产需要”的旗号在城里多圈地。
国家用地机制上的失控，并非划拨这一个环节，更严重的问题是土地所有权的实际丧失。长期以来，由于国有用地单位都姓“公”，无限期的使用国有土地就是顺理成章，按“生命周期理论”来分析，如果无地租或地租回收成本过高，那么永久的使用权等于实际的所有权，因为使用者被所有者赋予了时限上的“特命全权”。而且，也正因为实行了所有生产要素的公有制，中国的国有单位更有“不死鸟”之称，即使经营不善也极少破产，虽然有个别用地单位的变更和消亡，但划拨的土地被国家收回却是极少的案例。其实，在城市从用地单位已形成格局下回收土地，常常会构成另一次“高成本交换”。这使我们想到巴泽尔的警世明言：“假如充分保护和让渡产权的费用相当高，那么产权是不可能被充分界定的。因为，此时要获取占有资产的潜在收益往往会得不偿失”。[14]
中国的国家土地划拨更像是“公姓家族”内部的一次次不动产分割，由于政府批出用地后，其产权界定、教育管理和使用监察等成本过高，实际生活中最简单的办法是官僚主义式地立几条规矩，由各单位去自律土地使用权。值得注意的是，城市土地公有制运行的各个阶段还有更加丰富的戏剧性变化。首先，在政府对土地的征用、定性和划拨阶段，所完成的是对国家产权的界定。这时，产权清晰、交易明确、保护有力，制度运行成本也恰如其分，城市土地归国家所有在本阶段几乎是没有疑义的。但是，运行到了各城市土地无偿、无限期地划拨给国有单位使用的阶段，公有制的性质就潜移默化了，虽然名义上土地还是归国家所有，但实际的所有权却随着“无限制的使用权”而发生了质的变化。
在单位所获得的土地上，国有产权模糊（使用者也拥有部分法定国有地权）、地租间接（地租与使用、经营行为不直接核算）、保护不力（在法规、监察等高成本支出后仍不能把握后果）等问题便接踵而来，城市土地事实上的所有权已归使用单位所有，各单位完全可以依靠占地来为小集团和个人谋取自己的利益了……这就是中国特有的、不违法的、也不宜公开讲的“单位所有制”，而城市中最令人熟视无睹的风景线──围墙林立，正是各单位界定自我土地产权最为有效而成本又最低的“成熟技术”。中国城市土地的“单位所有制”说明了一个极其深刻的道理：国家所有权在分解后的完整与否，总是与排斥其利益外流的程度和能力成正比。如果国家分权的成本过高，那么初始土地所有者就可能在资源配置过程中逐渐丧失其权益。因为，土地所有权的失控和扩散是有限度的，处于边际以外的土地使用者可以很便利地“反客为主”，不再完全受制度规范约束，他们甚至不会满足于只侵占国家的一部分垄断地租，而是希望最终将国家演化成“名誉产权”的所有者。
就中国的土地“单位所有制”的性质而言，虽然仍是国有单位占地、用地，但国人都知道各个单位早就是独立核算的社会、经济组织，其追求小集团利益的最大化与社会利益的最大化，总是一对难解矛盾。特别是在制度出现某些漏洞时，演变的趋势只能是“公权私有化”，城市中“单位所有制”的性质其实早就与中国农村式的集体所有制相仿，说穿了，这只是扩大了的私有制而已。特别是在经济转轨时期，市民的主要经济收入和福利还是来自单位，某些多占土地的单位仍然可以在职工就业和住房等方面提供优惠，可以通过土地存量的流通来化解改革的难度，有这等“远见卓识”的单位领导者也容易获得群众的拥戴和上级的赏识，社会群体意识反过来巩固了“单位所有制”。因此，城市居民和职工对公共土地产权的漠不关心与对本单位用地的斤斤计较形成了极鲜明的对照。多年来，理想化的土地公有制却演变出私有化的趋向，这动态中的“假公真私、公私互换”更是令人回味无穷！
面对中国“名存实亡”的国有土地所有权，剖析在城市土地实际存在的“单位所有制”，我们不禁想到了新制度经济学中“事实上的所有权”，即人们对资源实际所控制和占有的权利，因为只有这些“实际权利”及演化进程，才会对社会经济行为产生真正的影响。“事实上的所有权”理论也告诉我们：现在，仍然局限于土地所有制性质的公与私、与国还是为民之类的争论，已经没有多少实际意义，土地所有制所面临的问题早就不是能改或不能改，而是怎么改革？中国土地所有制的合理性应当依据资源配置效益与社会分配的最优化来判定，应当通过改革来建立一种使微观主体的行为与宏观的社会发展相互协调、相得益彰的激励机制，这不仅是中国城市化、现代化的需要，而且对今后充分保护和利用中国城市土地这样稀有的生活基础与生产要素，都具有特别深远的意义。
第4节：城市土地公有制的风险分析
在中国城市土地上出现的“单位所有制”现象，只是我们研究国家所有制的一个“典型细胞”。国有土地的所有制在运行中所产生的各类问题实际上还要复杂的多。如前所述，中国《宪法》规定：城市土地属于国家所有，但国家作为一个政治抽象物，其所有者的经营目标必须通过设置实体机构来实现。国有土地资源长期是由从中央到各省、市、县的多级政府来管辖，下一级政府向上一级政府负责，中央政府向全国人民代表大会负责，各省、市、县政府也同时向当地的立法机构负责。这就使国有土地的法人代表出现了虚拟化倾向。在计划经济条件下，土地产权不清导致各种利益的潜在博弈；而引入市场机制后，土地产权模糊不清就难以对产权定价交易，土地市场依然会充斥光怪陆离的扭曲信息，从而提高制度改革的成本。
在土地所有制改革实践中，最令中国学者费尽思量并反复论证的一个命题是：“人人所有”的制度实际上是一种不能直接兑现的所有权，这种所有权需要间接地通过“他人所有”、“政府所有”、“单位所有”等“人人所没有”的方式，经过政府、单位或他人对土地资源的经营后的再分配，才能得以实现。在这样多重环节、难以自控的演化过程中，那些有自知之明而没有经营权力的市民不禁要问：全民的所有权究竟在经营中有多大的保险系数呢？同时，由于政府与国家机关是一回事，那么土地资源的配置则政出多门、相互牵扯、权利混淆、职责模糊，制度下的漏洞也就常常是无人负责的。于是，又一个令人费解的命题是：为什么“人人都管”竟然会变成“人人不管”的国有资产流失？为什么连受到制度惩办的腐败官员也能喊冤叫屈？在理论尚未理顺来龙去脉时，实践却一分钟也没有停止自己的验证：在土地公有制的条件下，中国土地所有者与土地管理者、土地使用者之间的利益博弈，比理论研究者的“纸上谈兵”要实际得多、复杂得多、精彩得多！
当临近城市土地的各级政府官员受到地方、部门或个人利益的驱动时，他们就敢于无视中央政府的土地委托权限，从部分代表国家权利，最终发展到少代表、不代表、甚至反叛全民的利益，人民勤务员因土地引发的“变节案件”屡禁不止，因为人民的产权在此制度下已经具备作价交易的便利。
当城镇土地的使用权无限制地大于虚拟的国家所有权时，全民所有的土地就在“暗箱操作”中化为某些单位或个人的所有财产，而制度下国有资产和收益却在相安无事的流失，这会给许多原本守法的单位和“良民”以逆反心理和投机意识的激励，对公共土地资源的漠视、浪费和贪污自然就在所难免。
当城市土地国家所有权与农村土地集体所有权法律地位不平等时，高级公有制就可无视、排斥私营化的农民土地使用权，政府和单位就能以相当低廉的价格征用农地，改革开放后许多私营企业也加入进来，他们都看到在现行制度下借助行政权力征购农地是城市、单位和个人财富积累的最佳捷径，不仅能轻而易举的赚取几十倍的暴利，还常常可以将侵占农民等社会弱势群体权益的豪夺行为，冠以“大局为重”、“发展地方经济”、“扶贫助农”等美誉。
当农村土地集体所有权也虚拟化，掌握乡镇政权的官员同样会忘记农民的委托，他们乐于与城里的商人、官员合作同盟，擅自出让、非法转让、出租成片的农田，反正只要有现实的升迁机会和个人的蝇头小利，他们就会果断地牺牲其所代表的广大农民的权益，这正是“无限委托的悲剧”。在经济欠发达的地区，廉价的征地加剧了农民的“三无问题”没有土地、就业和社会保障，无知、无法律援助的农民们却只能无奈的忍受。
即使如此，从制度上看，人民的国家还是只能通过各级人民政府和各个行政部门来行使土地所有权，还是要把属于国家或全民的城市土地托付给行政部门来管理，各级政府还是要把行政划拨后的土地托付给使用单位去管理……那么，在这一连串的、无奈的、并不怎么保险的托管过程中，每个对人民负责的国家或政府，每个有责任感的公民，就不能只是预期着资产的增收与分成，在制度选择中还必须认真考虑共有土地资产在托管过程中的风险和分担问题。这才是真正的“国家主人翁精神”或“公民意识”。
我们可以把国有土地的一系列托管使用，视为决策者对一次次决策方案的选择，即决定究竟由谁来使用土地资源。如果国有土地受托人的偏好是一个不确定的变量：其利益目标不一定是合理的、可知的、可控的、通过教育可以变好的……这样，国家决策者通常也就难以预见决策与实施中的所有意外情况，而此时看来最严谨的土地制度，也只是对既有行为及其未来可能作出种种规范。承认土地所有者有限的优势会因“托管契约”成本的上升而丧失，这是贯穿今后土地制度改革始终的一条主线。
实践中的问题令人眼花缭乱，但从信息理论上寻找根源却十分简明：一切混乱只是因为所有者与使用者双方在签约、履约过程中存在信息上的不对称性，即土地使用者完全可能拥有并隐瞒一些土地所有者所不知道的信息。而获得这部分信息对土地所有者来说常常是至关重要的，否则土地管理制度就会低估运行过程中的复杂性而屡付“学费”。事实也证明信息、决策和制度上的有限理性，给中国的土地资源配置造成了多么严重的后果。
面对巨额的“托管成本”，我们多年来多是靠加强行政管理的力度，以尽可能详细的制度条款来保护国家土地所有权，并对违规行为给予严厉的处罚等等，其实施的结果并不理想，最终损害的还是国家利益。管理成本的巨大在一定程度上揭示了制度上的弊端。
更令人担心的是，国有土地托管中的风险由谁来承担，是否继续由中央政府全部承担？公有制下庞大的公有土地资产其“总运行成本”是否全部由国家来支付？从既有的情况看出，由于国家多年来把公有制的性质和保护作为制度的核心，并且形成上下级式的行政管理体制，对土地利用中可能出现的风险和成本不加思索的全部承担下来。但是，这种出于公心的大义之举，却没有换醒各级土地使用者知恩图报的良知，某些人甚至利用土地初次分配的机会进行“无风险的掠夺”，而更多的单位和个人则对土地资源的浪费采取不管不顾的态度。可见，目前国有土地的使用者大都对已获得的使用权不怎么关心，对公共资产增值的积极性也不很高，在土地制度激励匮乏的情况下，他们只愿意去创造比较稳定而风险较少的土地收益。在与国家的土地“交易”中，他们又习惯于认定国家对风险的忍耐程度是无限大的，并在获得土地使用权后尽可能地把风险转移给国家。国家的“义举”反而加剧了国家土地制度已存的风险，直到所有者都难以承担时才考虑到改革的必要。 因此，国有土地在产权托管中应建立相应的风险分担机制，这不仅是中央政府在道义上为人民利益负责的需要，也是提高国有土地使用效率的前提条件。
面对传统计划经济与新生市场经济的种种“碰撞”，面对多元化的利益主体，国家必须：（1）下决心从产权入手，建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，是推进土地市场化改革的前提条件；（2）要从制度安排上大力发展和完善土地市场，建立新型的以土地为媒介的生产关系，实现土地产权的商品化；（3）应当积极从社会意识、法制建设、监督和行政管理等方面为土地市场的高效运行营造良好的制度环境。
主要参考文献：
1、科斯等：《财产权利与制度变迁----产权学派与新制度学派译文集》， 上海三联书店，1991。
2、道格拉斯.C.诺斯:《国家经济角色的昨天、今天与明天：政府为什么干预经济》，中国物质出版社，1998。
3、张五常：《公共产权》，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第1卷，经济科学出版社，1992。
4、中国社会科学院财贸经济研究所、美国纽约公共政策研究所：《中国城市土地使用与管理》，经济科学出版社，1992。
5、周诚：《土地经济研究》，中国大地出版社，1996。
6、柴强主编：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社，1993。
7、王洪卫等主编：《房地产经济学》，上海财经大学出版社，1997。
8、张文奇等：《城市用地结构和人口规模的研究》，中国建筑工业出版社，2000。
9、曹建海：《中国城市土地高效利用研究》，经济管理出版社，2002。
10、国土资源部规划司编：《中国城镇化进程中的土地制度研究和政策研究》，
地质出版社，2002。
11、Paul N.Balchin,David Isaac and Jean Chen, “Urban Economics: A Global
Perspective”, Palgrave,2000.
12、Graham Hallet, “ Urban Land Economics: Principles and Policy”, the
Macmilan Press Ltd., 1979.
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[1] 资料来源：国土资源部2003年11月28日土地市场整顿新闻发布会通报。
[2] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1962年版，第382页。
[3] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1973年版，第272页。
[4] 《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社，1974年版，第875页。
[5] 《列宁全集》第24卷，人民出版社，1963年版，第448页。
[6] 资料来源：国家统计局，《中国城市50年》，中国统计出版社，1999年版。
[7] 资料来源：国土资源部：《中国城镇化进程中的土地制度和政策研究》，地质出版社，2002年，第11页。
[8] 《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社，1963年，第422页。
[9] 凯恩斯，《就业、利息和货币通论》，商务印书馆，1988年版，第1页。
[10] 德姆塞茨：“产权导论”，《美国经济评论》，1967年5月，第350页。
[11] 托夫勒：《第三次浪潮》，三联书店，1984年版，第313页。
[12] 科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店，1990版，第124页。
[13] 诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1992版，第24页。
[14]巴泽尔：《产权的经济分析》，1989版，英文版第2页。