朱  玲

（中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员、中国社会科学院大学特聘教授）

　　中国的以工代赈也就是国际上称为公共工程的扶贫济困措施。这其中蕴含的经济学意义首先在于，从资源配置的角度考察，无论是大多数灾民还是长期贫困者，可供其支配的生产要素中唯劳动力资源相对丰富。在向这些群体提供援助的同时，还必须防止福利依赖和劳动力市场扭曲。鉴于此，政府或民间组织筹集物质资源投资于公共工程建设，专门吸纳有劳动能力的灾民或贫困群体参加。这就既为社会创造财富，又为工程建设者提供短期就业，从而促使其发挥个人潜力获取收入，故而堪称积极的社会共济手段。

图1 | 湖南宁远组织群众施工

　　其次，从制度安排的角度观察，就业促进的经济学逻辑贯穿于先秦以降的中国以工代赈思想和实践，但每一历史阶段的人们都为其打上了特有的时代印记。这是因为，以工代赈犹如人类社会活动体系中的一粒原子。特定时期的社会经济政治制度、人文与自然环境、生产技术水平和财富积累状况等因素，使得这种社会共济的制度安排各有千秋。这在以下几个时间节点上表现得尤为突出：

　　第一，以工代赈的思想和实践萌芽于春秋时期（公元前770-公元前476年）的齐国。从《管子》陈述的救灾主张和《晏子》记载的以工代赈措施可见三个特点：首先，每逢大灾冲击，农耕社会即生产中断、百姓流离失所。为了保存人口和维持社会稳定，当政者必须救助灾民。其次，财富聚于王公贵族，在国君不愿开仓放赈的情况下，执政大臣只好实施以工代赈。最后，国君允准动用“公帑”修建宫室台榭而非公共工程。

　　第二，以工代赈兴起于北宋（公元960-1127年）。这首先表现为，朝廷和民间的救灾意愿、财富积累及社会管理能力均增强，以工代赈与直接放赈等措施并用，分别用于救助灾民中的劳动力和老弱病残群体。其次，为了救灾防灾并吸纳灾民就业，官府和民间纷纷筹资，组织修建农田水利和交通设施等公共工程。

　　第三，清代雍正（1722-1735年）至乾隆（1736-1795年）年间，经济增长强劲、社会财富趋于雄厚，形成了以政府为组织中心的救灾救济制度。以工代赈作为古代荒政理论、制度和实践的组成部分走向成熟，标志在于政策实施过程的制度化和标准化。首先，朝廷在全国范围内建立信息收集和查勘规划制度。一旦遭灾，便根据规划和预案实施以工代赈工程。其次，确立资金预算及筹集发放原则。以工代赈经费从朝廷正项钱粮中开支，同时分类设定工程造价、用材规格、施工质量和工钱支付标准，并允许各地官府因地制宜加以调整。

　　第四，上世纪二十年代到四十年代，军阀割据、战争频仍、民穷国弱，政府和社会组织在救灾和重建中的密切合作与功能互补，对于挽救灾民生命和缓解他们的疾苦功不可没。基于民间国际合作的华洋义赈会（1921-1949年）在争取国外物资援助的同时，成功地促成中国本土救灾防灾经验与国外理论及方法相融合。在将近30年的公益活动中，该组织不但把紧急救助、以工代赈、倡导农民合作和推进乡村建设结合在一起，而且还把农村社会经济研究、现代公益基金管理和工程管理引入以工代赈项目。此外，通过与政府职能部门的合作，顺势而为地传播新知识和推广新经验。

　　第五，中华人民共和国成立以来，社会经济制度的变革使得以工代赈的实施范围和组织方式亦发生巨变。上世纪五十年代确立的计划经济体制，为优先发展重工业和城市偏好的国家战略提供了资源保证。农业集体化和政社合一的人民公社组织，为国家对农业实行强制性积累和禁止人口自由迁移提供了制度保证。与此相联系，城乡差距和地区差距固化并加剧，贫困集中于乡村尤其是西部地区乡村，农业和农民抗灾能力极为薄弱。以工代赈作为一种主要应用于乡村救灾防灾的措施，与农民生产自救和政府救济相匹配。

　　计划经济体制下，国家调度物资和人力资源的能力以及行政系统深入乡村基层的程度，超越以往任何历史时期。到了上世纪六十年代和七十年代，农民参加公共工程建设的组织方式，也因为准军事化而空前严密。不过，工程建设的以工代赈含义逐渐淡化。小型农田水利建设一般由生产队承担人工成本，政府则按计划拨付少许工程材料。划拨资源中即使包含工资款项，也因生产队内部的再分配而转换为直接救济款。国家大中型基础设施建设虽然吸纳农村劳动力从事土木工程，但并不必然瞄准灾民和贫困人口。

　　始自1978年的改革开放，赋予以工代赈鲜明的社会经济转型特色。农民经济自由的回归和人民公社制度的消解，激励大多数农村人口凭借主动性和创造性摆脱了饥饿和贫穷。可是，还有10%以上的农村人口因区位不利和能力薄弱而处于贫困陷阱。中国政府在领导人民谋求经济高速增长的同时，致力于消除贫穷并实现共同富裕。故而从上世纪八十年代起，即开始推行“扶贫开发”政策。以工代赈理论、政策和实践随之突破了救灾防灾边界，拓展到减贫与发展领域。

图2 | 甘肃检查以工代赈项目

　　瞄准贫困地区的以工代赈项目，以农村中小型基础设施建设为主，或多或少地内含经济增长取向。例如，以工代赈项目实施中修建的乡村道路，最终与西部大开发投资形成的高速公路和高铁相勾连，不但促进了当地经济增长，而且为贫困人口进入发达地区劳动力市场创造了条件。

　　在计划经济转向市场经济的过程中，乡村社会保障制度逐渐建立和完善。持续的以工代赈项目投资，高频率地为贫困劳动者提供了短期就业和收入。这一功效与其他扶贫措施和社会保障制度相兼容，使得以工代赈成为乡村社会安全网中必不可少的环节。

图3 | 湖北组织观摩

　　如今，中国已实现在现行标准下消除绝对贫穷和全面建成小康社会的目标，继而向着第二个百年奋斗目标即全面建成社会主义现代化强国迈进。在漫长的新征程中，以工代赈依然有用武之地。首先，重灾和瘟疫还会发生且极具破坏力，以工代赈仍可服务于救灾与重建。其次，为了缩小乃至消除现代化进程中的城乡差距，有必要持久地通过公共工程建设，改善村庄基础设施和公共服务，以补齐乡村特别是欠发达地区乡村的短板。再其次，为了防止低收入人口陷入贫困，还需要继续采用以工代赈措施，为这些群体创造就业和收入。

　　以工代赈的思想与实践自诞生之时起，就相互促进不断深化。可以预见，二者还将随着社会、经济、自然、人口等因素的变化而继续发展。

　　注：本文为作者提供的浓缩版。原文《以工代赈思想与实践的演进》，发表于《经济思想史学刊》，2021年第4期。配图和说明为国家发展改革委地区振兴司王新怀先生2021年11月12日提供。

　　（编辑：刘益建；审校：张佶烨）