作者：缪德刚（中国社会科学院经济研究所）
来源：《中国经济时报》2021年06月07日

　　农民与土地的关系是中国共产党成立以来从事农村工作的主线之一。百年间，在中国共产党的领导下，由土地制度引发的农村经济变革极大地解放了农村地区的生产力。现阶段，土地制度改革是盘活农村资源、实现乡村振兴的需求。因此，土地制度变革必将推进新一轮农村社会经济改革。回溯百年来土地制度改革实践，不仅有助于了解现行土地制度的形成历史，也能够深化对中国特色社会主义道路的理解。

　　新中国农村土地制度的早期酝酿与探索

　　20世纪上半叶，变革原有的土地制度被视为是推动农村经济发展的措施之一。其中的部分理论与实践探索为新中国成立初期农村土地制度的确立奠定了思想与制度基础。

　　继“平均地权”确立为民生主义纲领之一后，孙中山进一步提出了“耕者有其田”的口号。“耕者有其田”是“平均地权”在解决农村土地分配问题方面的具体化，即通过土地的重新分配赋予无地、少地的农民土地，以解决他们的基本生计问题。自20世纪20年代到新中国成立前，秉承“平均地权”“耕者有其田”理念并针对农村存在的土地问题进行制度设计是社会各界讨论的重要议题。从发布的土地政策法规来看，“平均地权”“耕者有其田”是中国共产党早期的土地改革思想来源之一。

　　中国共产党的土地改革主张是1949年后新中国土地改革政策的直接导源。第一次国内革命战争后，中国共产党工作重点由城市转入农村，在农村建立革命根据地，通过开展土地革命建立革命武装和工农政权。为了解农村土地分配情况，中国共产党人开展了相关调查。1930年，毛泽东在对江西部分农村调查的基础上指出，地主占有土地达40%，富农占有土地达30%，地主、富农所共有的公堂土地为10%，总计地主与富农占有土地80%，中农、贫农只占有20%。据此可知，当时中国农村土地分配极不合理。“中国农村派”将土地分配问题作为农村经济领域的主要研究对象，并认为土地分配不均造成了农民社会经济地位差异。在中国社会性质论战中，“中国农村派”论证了中国社会半殖民地半封建性质，从理论上支持了土地革命路线。

　　抗日战争时期，为了促成抗日民族统一战线，中共中央停止了土地革命中没收地主土地的政策，将“地主减租减息、农民交租交息”作为抗日战争时期解决农村土地问题的方针。抗日战争结束后，中共中央在《关于土地问题的指示》中将“减租减息”政策调整为没收地主土地分配给农民。1947年9月，全国土地会议通过了《中国土地法大纲》，并于同年10月发布施行。《中国土地法大纲》第一条规定，废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。在分配原则上，土地归个人所有并支配，政府承认其自由经营、买卖及在特定条件下的出租的权利。《中国土地法大纲》融汇了孙中山“耕者有其田”的倡议和中国共产党早期的土地改革主张。可见，20世纪初至1949年期间的土地改革思想的形成与演进对新中国成立初期农村土地制度的确立产生了直接影响。

　　农村土地集体所有制的确立与巩固

　　1949年10月，中华人民共和国成立，中国进入了向社会主义制度过渡的新民主主义社会。新中国成立前，东北、山西等老解放区已经根据《中国土地法大纲》完成了土地改革，但仍有三分之二的新解放区和待解放区、3亿农业人口仍束缚于原有的土地制度。所以，新民主主义社会有两个任务：一是完成新解放区的土地改革，二是实现农业的社会主义改造。由于《中国土地法大纲》已经不再适用，中央人民政府起草新的土地改革法规。1950年6月，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》。《中华人民共和国土地改革法》指出，土地改革的目的是废除地主土地所有制，实行农民的土地所有制。土地革命完成后，人民政府颁发土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。1952年底，大陆地区的土地改革完成，土地实现了归农民所有。

　　1953年9月，过渡时期总路线公布。过渡时期总路线将实现农业的社会主义改造作为社会主义改造的任务之一。1954年，过渡时期总路线公布并被载入“五四宪法”。“五四宪法”规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。同时还规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。1955年下半年到1956年底，农村地区完成了农业合作化，农民所有的土地被改造为由农民组成的合作社集体所有。20世纪50年代后期，四川、安徽、浙江、河南等地一度出现过“包产到组”“包工包产到社员”“包产到户”等情况，这些尝试反映了基层农民的诉求，是改革开放后家庭联产承包责任制的萌芽。

　　经人民公社化运动的不断调整，1962年绝大多数农村土地变革为人民公社、生产大队、生产队三级所有。在农村土地三级所有的制度下，农民共同进行农业生产。20世纪70年代，全国人民代表大会相继通过了“七五宪法”“七八宪法”。“七五宪法”规定，集体所有制实行公社、生产大队和生产队三级所有，生产队为基础。“七八宪法”规定，实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。“七五宪法”“七八宪法”认可非国有土地的存在，国家只有通过征购、征用或收归国有的程序，才能将非国有的土地转变为国有。

　　家庭联产承包责任制的论证与推开

　　家庭联产承包责任制在实践中有“包产到户”“包干到户”等多种形式。20世纪50、60年代，农村地区有过“包产到户”一类的做法，但直到十一届三中全会后经过广泛调研与反复论证，1982年以“包产到户”为代表的家庭联产承包责任制最终成为一项农村基本经济制度。

　　十一届三中全会讨论、十一届四中全会通过的涉农文件《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中强调，不许分田单干，也不要包产到户。1979年3月，七省三县农村工作负责人召开了农村工作座谈会，专门讨论了生产责任制问题，并形成了《关于农村工作问题座谈会纪要》。后来，中央批转了《关于农村工作问题座谈会纪要》，并提出在一些特殊地区应当允许“包产到户”，这标志着“包产到户”得到了初步许可。至1979年底，“包产到户”虽然只在个别地方试行，但由于增产效果明显，“包产到户”的地区逐渐增加。这一时期关于农业生产责任制的主要做法是贫困地区包产到户，先进地区搞专业承包、联产计酬，其他地区自由选择。

　　1980年9月，在各省（区、市）党委第一书记座谈会讨论了“包产到户”问题，但对“包产到户”有不同看法。会后发布的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》折中性地提出，在边远山区和贫困落后的地区，群众要求包产到户的，可以“包产到户”“包干到户”。1982年，中央一号文件《全国农村工作会议纪要》指出，农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等，都是社会主义集体经济的生产责任制。家庭联产承包责任制正式成为农村的土地政策。

　　20世纪80年代中期后，随着农村人口的非农化，土地承包经营权实质性地分离为承包权与经营权，相当数量的农民虽然依旧持有农村土地的承包权，但经营权直接或间接转让给了其他农业经营者。中国政府及农业管理部门相继出台政策文件，对农村存在的农民将“责任田”使用权有偿转让的现象予以肯定。

　　家庭联产承包责任制经历了基层探索、顶层调研论证后转为制度政策的过程。家庭联产承包责任制在农村土地集体所有的情况下，将承包经营权归于农户，形成了土地二级产权。家庭联产承包责任制没有改变土地归集体所有的社会主义性质，是马克思主义原理与中国国情相结合的结果。以家庭联产承包责任制为标志的土地制度改革是改革开放后农村经济体制改革迈出的重要一步。2008年11月，“农村家庭联产承包责任制理论”被评选为首届“中国经济理论创新奖”，该理论被认为是改革开放后30年中对现实影响最大的原创经济理论。

　　“三权分置”改革的提出与深化

　　1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制改革的目标。随着劳动力、资本、技术的市场化流动，家庭联产承包责任制下的二级产权格局束缚了市场对农村土地的多样化需求。实际上，此前部分地区已经出现了农地承包权与经营权分离的情况，土地产权格局面临进一步调整的契机。

　　2013年后，中国政府持续把“三农”问题作为工作重中之重，坚持农业农村优先发展，以乡村振兴战略为总抓手深化农村土地制度改革，为推进农村土地制度改革创造了有利的政策环境。2014年1月印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》打破了土地承包期有限的约束，提出保持农村土地承包关系长久不变。除了调整承包地政策外，农村集体经营性建设用地、宅基地相继纳入土地制度改革范畴。在推进农村土地经营权有序流转过程中，中国政府划出了坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破以及农民利益不受损三条底线。

　　2014年底，农村土地制度变革进入了以“三权分置”为基本方向的新时期。自2015年开始，围绕“三权分置”改革要求，中国先后开展了农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。经修订后于2019年实施的《农村土地承包法》规定，稳定农村土地承包关系并长久不变，土地承包后承包方可以自己经营，也可以流转给他人经营，承包农户进城落户的可以不必交回承包地，但未经批准不得将承包地用于非农建设等。另外，2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

　　中国政府提出的“三权分置”改革仍然是由农村社会经济发展的内在需求推动产生的。由于地权本身多面性与不同地区禀赋的不同，自发性的农地产权制度创新不可避免地走向多样化。“三权分置”是在维持农村土地所有权集体所有的前提下，试图释放多类别产权经济潜力，以满足市场化经济形势条件下对农地产权多层次差异化需求，这是顺应中国市场化发展的结果。可以预见，在外部因素既定的前提下，中国农村土地制度向多级产权演化的趋势应该不会改变。

　　农业是国民经济的重要组成部分，农业不能以适当的速度发展，就可能成为限制工业和其他经济部门发展的因素。农村经济体制改革特别是土地制度改革不仅是二战后一些发展中国家和地区实现经济发展的首要前提，也是发达国家经济再度起飞的保障。作为农村经济体制改革的重要组成部分，中国农村土地制度改革承载的历史使命依然艰巨。

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　　（编稿：刘益建；审校：张佶烨）