摘要：国有企业是社会主义制度的经济基础，非社会主义国家不存在国有企业，只有公营企业；国有企业的劳动者与生产资料直接结合，公营企业的劳动者与生产资料间接结合；国有企业主要设立于竞争性领域，公营企业主要设立于非竞争性领域；国有企业的改革要求是政企分开，公营企业的基本特征是政企不分；国有企业属全民所有，公营企业归属各级政府所有；设立国有企业的目的是创建新的社会制度，设立公营企业的目的是维护市场经济秩序；明确区分国有企业与公营企业，并明确地将目前处于非竞争性领域的国有企业制度演化为规范的具有国家一般性质要求的公营企业，对于中国坚持社会主义性质的国有企业改革和建设现代规范的市场经济，具有重要的理论意义和现实意义。
关键词：国有企业 公营企业 社会主义 所有制 制度演化
将国有企业等同于公营企业，从理论上，已对改革实践造成了直接的阻碍。国有企业改革是社会主义制度的自我完善和发展，是经济体制改革的中心环节，是坚持和发展社会主义公有制经济的核心要求，将其与非公有制的公营企业设立混同，使国有企业改革完全成为制度演化，是无论如何也走不通社会主义改革之路的，而且，也无法规范地发挥公营企业在市场经济条件下的作用。现在，理论界已注重研究“新型国有企业”现象，提出其类型分析和对其进行典型的特征认识（金碚、黄群慧，2005）。然而，国有企业不论怎样创新，也与传统的国有企业一脉相传，要属于国有企业范畴，而不能丢弃或改变国有企业的性质。事实上，目前中国经济界关于国有企业改革的讨论，在很大程度上已转成为对公营企业的研究，普遍认为中国的改革应借鉴发达市场经济国家的经验，这对坚持改革产生了十分不利的影响。认为国有企业可以从一般竞争性行业中退出已成为被广泛接受的看法，集中反映了改革走向的问题。同其他国家一样，中国也需要设立公营企业，但公营企业不是国有企业，在经济成分的划分上，这是一定要清楚的。任何人都不能只凭主观臆断混淆这两种不同性质的企业。
从公有制的实现形式讲，作为社会主义经济成分存在的国有企业与非公有制的公营企业之间的区别是不容抹煞的。
一、国有企业只存在于社会主义国家
国有企业是社会主义全民所有制性质的，是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，因此，国有企业只存在于社会主义国家，不可能存在于非社会主义国家。
在世界各个国家，即所有的社会主义国家和非社会主义国家，普遍存在的是公营企业，
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※本文为国家社会科学基金课题“公有制实现形式与股份制研究”（04BJL029）的阶段成果。
又称政府企业或公共企业、公企业。公营企业具有国家一般性质，表现国家经济管理的共性。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地对各个国家都存在的公营企业，即政府企业，界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包括中央政府和地方政府（王开国主编，1995）。
在非社会主义国家，不存在国有企业，只存在公营企业；而在社会主义国家，既存在国有企业，又存在公营企业。非社会主义国家不存在国有企业，是因为国有企业属于公有制经济成份，是社会主义性质的企业，与其国家制度格格不入。社会主义国家存在公营企业，是因为社会主义国家除了具有社会主义制度特性之外，也具有国家一般性，即也具有国家一般管理要求的共性，所以，社会主义国家也可以同非社会主义国家一样存在表现国家经济管理共性要求的公营企业。只是，相比之下，必须明确，不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的公营企业，就将社会主义国家特性表现的国有企业也混同于公营企业。在企业性质的问题上不作区分，即在国有企业与公营企业的性质上搞趋同，相比在社会主义制度与非社会主义制度上搞趋同，实质是一样的，都是在混淆社会主义与非社会主义的基本区别。
在现时代，世界上没有哪一个非社会主义国家愿意发展社会主义性质的国有企业，即使是在社会主义国家，国有企业改革也面临着重重困难。任何人不能认为非社会主义国家的公营企业是社会主义性质的，同样，任何人也不能认为社会主义国家的国有企业是非社会主义性质的。应该说，认为一切市场经济国家都普遍存在国有企业的表述是不准确的（张连城，2005）。准确地讲，是一切市场经济国家都普遍存在公营企业。
公营企业不可与国有企业相提并论，鱼目混珠。在人类社会发展的现阶段，由于有国家的存在，因此公营企业是普遍存在的。而社会主义国家是现阶段国家中的极少数，是新的社会制度的探索，并且是由于创立了国有企业才存在的，是国有企业的性质决定了社会主义国家的性质。公营企业是起不到这种决定作用的，不能要求公营企业也起到决定社会主义制度存在的作用，不能以公营企业代替国有企业起这种决定作用。公营企业可以存在于社会主义国家之中，但社会主义国家的性质却不由公营企业的存在而决定，凡是社会主义制度的国家，一定要以公有制经济为基础，即一定要以公有制性质的国有企业的存在为基础。在这一点上，容不得丝毫的偏差，如果不能分辨两种不同性质企业的区别，那就无法坚持社会主义性质的国有企业改革。
国有企业作为一种经济基础的存在，只能反映社会主义国家的特性，即国有企业表现的是其他非社会主义性质企业不具有的特殊性质。因此，无论何时，国有企业都只能存在于社会主义国家。中国目前处于社会主义初级阶段，具有社会主义国家的基本性质特征，所以，中国设立的国有企业是社会主义性质的，是决定社会主义制度存在的，不能将中国的国有企业等同于其他国家的公营企业，即不能将其他国家的公营企业称之为国有企业，简单地改变其他国家公营企业的称谓是不解决任何问题的，只能是搞乱中国的国有企业改革。现在的情况已经是这样了，几乎所有的研究都不再区分中国的国有企业与其他国家的公营企业的区别，甚至是异口同声地将其他国家的公营企业也称之为国有企业，以此将两种不同性质的企业在名称上统一起来。这实际上是一种自欺欺人的做法，是不讲基本逻辑的带有很大欺骗性的愚蠢表现。这样做的目的是什么，暂且不说，犯如此明显的低级错误，只说明理论研究的逻辑要求在这方面已没有任何存在的空间了。
中国需要有公营企业，但中国的社会主义经济改革却不涉及公营企业，只是要进行国有企业的改革。只要明确国有企业是社会主义性质的，那么就是说从非社会主义国家找不到中国国有企业改革的借鉴模式。无论是哪一个非社会主义国家进行的政府投资企业的改革模式，都只能是对中国的公营企业设立起借鉴作用，都不可能用在中国的国有企业改革之上。如果中国能够从其他社会主义国家借鉴国有企业改革经验，那是十分有利的，而若中国无法从其他社会主义国家取得这种经验，那就只能是自己创造这方面的经验，而不能再有依赖他国经验的想法。明确国有企业只存在于社会主义国家是一个基本点，在逻辑上对这一问题是不容争辩的。在改革已走过漫长的道路之后，应回到这个基本点来认识基本的问题，这也就是说，要理性地确定，中国的国有企业改革是社会主义性质的改革，不是公营企业改革。相反，撒切尔夫人执政时搞的民营化是英国的公营企业民营化，不是社会主义性质的国有企业民营化。
二、国有企业以人为本
社会主义性质的国有企业相比资本主义性质的企业，实现了生产方式的根本变革，其劳动者与生产资料是直接结合的，而不是间接结合的。在资本主义性质的企业，无论企业是以何种形式存在，其生产方式均是劳动者与生产资料间接结合，这也就是说，劳动者是与生产资料的所有权相分离的，劳动者在生产过程中要与生产资料结合，但都是与不属于劳动者的生产资料结合，所以，劳动者在生产关系与生产力统一的生产方式中是与生产资料间接结合的，这种间接表现为使用生产资料的劳动者并不对生产资料拥有所有权。而社会主义性质的国有企业在这一点上改变了劳动者的身份，劳动者是所有者的组成部分，他们在生产过程中是以所有者成员的身份与生产资料结合的，所以，他们与生产资料的结合是直接的结合，没有所有权缺失的阻碍。
公营企业的劳动者与生产资料是间接结合的，这不论在非社会主义国家，还是在社会主义国家，都是同样的。正由于公营企业的生产方式属于资本主义性质，不同于社会主义的生产方式，所以，公营企业与国有企业有严格的区别，是不容相混的。生产方式的区分是根本性的区分，是抽象的但确定的区分，不能因其抽象而否认区分的存在，其区分的确定性是无可怀疑的，这是社会主义经济理论的一种确定性的表述，无此区分，即无社会主义经济与资本主义经济的基本区别。
区分国有企业与公营企业的生产方式不同具有重要的实践意义。在劳动者与生产资料直接结合的条件下，劳动者是企业的主人翁，即在国有企业中劳动者是当家作主的。而在公营企业中，由于劳动者与生产资料是间接结合的，劳动者仍然是被雇用者，仍然不是企业的主人，仍然在企业是处于被支配的地位。一个是将劳动者作为主人，一个是将劳动者作为雇佣者，这是两种性质企业对于劳动者的不同态度表现。在国有企业，劳动者是说了算的；而在公营企业，劳动者不能把握自己在企业的命运。劳动者在国有企业是主人，国有企业的经营要以劳动者为本，即要以人为本。这与公营企业的经营仍是以资为本截然不同。虽然公营企业也不同于民营企业，但是在资本起支配作用的运营机制上还是与民营企业一致的。而国有企业的产生已超出了资本起支配作用的历史规定性，是以人为本运营的。因而，不能用民营企业的经营原则，也不能用公营企业的经营原则，评判国有企业的经营，这是有不同的运营机制为内在区别的，若混为一谈是对客观的事实区别的无视。这也就是说，在现阶段，除了社会主义性质的国有企业，无论在哪一个国家，公营企业和民营企业的经营都还做不到以人为本。
以人为本的国有企业，要维护人本的利益，企业的生产资料是为人本服务的。搞好企业是为了人，是为了企业的全体劳动者。因此，国有企业就不能抽象地讲为了企业而牺牲劳动者的利益，即国有企业是为劳动者的生存创办的新型企业，是不同于资本主义性质的以资为本的企业。人即劳动者是企业服务之本，是企业创办及发展的缘由，无论企业兴衰，都要首先考虑劳动者的利益要求。在国有企业的经营中，不允许为了企业的发展而排斥劳动者。如果企业搞好了，而劳动者都被迫离开了企业，那就不是国有企业了，不然，就解释不了搞好企业是为了什么。国有企业是以人为本的，是以劳动者为本的，是要让劳动者当家作主的，怎么可能将主人翁排斥到本企业之外去呢？任何违背以人为本宗旨的行为都是不符合国有企业的社会主义性质要求的。有人认为，这是养懒人的做法。事实上，普天下没有懒人，只有不懂得生存压力的人，一旦懂得或体察到了生存压力，任何人都不会懒的。所以，在具有先进觉悟的前提下，创办国有企业，不会养懒人，只会创造出更高的效率。这是有体制保障的，并不是盲目实现的。
然而，公营企业虽是政府办的企业，也无法完全照顾劳动者利益。倘若政府改变调节方略，可能有些公营企业就会被卖掉或解体。公营企业也要按资本原则办事，劳动者是处在从属于资本的地位，这与国有企业的以人为本是完全不同的企业观。在公营企业的经营中，既要完成政府交给的任务，又要符合市场的原则，能最少地使用劳动者，就只能按最少的数量用人，不会因人做事，更不会为了劳动者的就业需要而无端延长企业生命。如果企业经营不善，公营企业也可以大量裁人，甚至可以全部换人。这就是由劳动者是间接地与生产资料结合而决定的。在这种机制下，企业首先要考虑的是完成政府指派的任务，劳动者是为企业工作的，企业解雇劳动者无可厚非，即这在市场经济条件下是正常的，是允许的。只是，不能将公营企业的这种机制扩展到国有企业。在社会主义国家，国有企业原则上不允许排斥劳动者，为了企业而牺牲劳动者的工作权力。而公营企业不以劳动者为本，与国有企业相比，存在用人原则的根本性差别。
三、国有企业的经营是竞争性的
按照改革的设定目的，国有企业的经营范围应主要在竞争性领域。改革后的国有企业应是市场经济中独立的商品生产者或经营者，应参与市场竞争，并要在市场竞争中保持生存能力。因而，在经营范围上，国有企业与公营企业也是截然不同的。在目前各个市场经济国家，设立的公营企业规模与数量可能有很大的差异，但在经营范围大的方面是基本一致的，都主要是在非竞争性领域，很少或是说只有例外情况是涉及竞争性领域。在非社会主义国家，由于没有国有企业，只有公营企业，基本上公营企业只限于在非竞争性领域经营，在竞争性领域经营的都是民营企业，公营企业与民营企业的经济范围分界是比较清楚的，至于在特定的条件下，民营企业也进入非竞争性领域经营，那不是主流，至少在基本的经营领域的区分上可以略而不论。而在社会主义国家，既存在国有企业，又有公营企业，国有企业应主要在竞争性领域经营，公营企业应主要在非竞争性领域经营，可能存在少量的经营范围交叉的情况，但这种跨领域的交叉经营情况也不是主流，也可以略而不计，只明确竞争性领域存在的是国有企业，非竞争性领域存在的是公营企业。
国有企业存在于竞争性领域，就是说可以设立在各个竞争性行业，凡是民营企业可以经营的行业，国有企业也可以经营，在这方面，国有企业就是一般的竞争性经营企业。如果是在纯粹的社会主义社会，那可能是国有企业要占领一切经济领域，至少也要占领全部的竞争性经营领域。但现实不存在那样的纯粹的社会主义状态，在已有社会主义实践的国家，都是处于刚刚探索社会主义建设的起始阶段，或是说都像中国一样是处于社会主义初级阶段，必须要允许民营经济存在，在竞争性领域的各个方面都要让民营企业经营，国有企业只应是有选择地设立在少数重要的竞争性行业。
就中国目前的情况讲，国有企业的设立可保持在以下主要行业。
1、钢铁行业
钢铁业属于竞争性行业。工业是现代社会的经济支柱，而钢铁业则是现代工业的支柱。有多么发达的钢铁业，就有多么发达的工业。中国在20世纪50年代末，为了1070万吨钢一齐上阵，连土法炼钢都用上了，也仅仅是勉强达到了目标，足以说明当时中国工业的落后。而自从进入21世纪以来，钢铁产量年年猛增，2005年产钢可达到3亿吨，是47年前的近30倍，这说明中国的工业已经强大了，中国的经济正在走向发达。在已经成长为巨人的中国钢铁业中，主要的产能在国有企业，国有企业在这一行业中发挥着顶梁柱的作用。
2、能源工业
包括石油工业、煤炭工业、电力工业等。这些行业都是国民经济的支柱，国有企业在这些行业可发挥主力作用。石油开采是艰苦的，煤炭工业有相当大的危险性，电力工业是整个国民经济的咽喉，国有企业可以在这些行业大有作为，承担最重要的生产任务。事实上，在能源工业的各个行业，生产都可实行半军事化管理，这对于国有企业的进入是非常适宜的。在这些行业，做大做强国有企业，就等于是做大做强整个能源工业。
3、化学工业
包括石油化工、煤化工、磷化工等主要化工行业。这也是适于国有企业生存的行业。化工行业一般都是大规模生产，有复杂的生产工艺和技术。国有企业的经营可以在这些行业保持一定的稳定性和先进性，不会在效益上有所欠缺的。在现阶段，发展化学工业的任务可以放在国有企业肩上。在化学工业的各个竞争性行业，国有企业可以竞争在最前面。
4、制造业
这一大行业，包括众多门类的工业品制造部门。国有企业的进入应选择大的部门或关键的部门，并不是每一行业都需要有国有企业。在现阶段，国有企业不进入制造业，并不影响制造业的发展；国有企业进入制造业，也不会妨碍制造业的发展。国有企业只要能改革到位，就能够在这一大行业中生存与发展下去。
5、新技术研究机构
作为研究型企业，也可以是国有企业性质的。这属于尖端行业，国有企业可以不进入，也可以进入。相对而言，国有企业在这一行业可能更便于管理，即可能运营得很好，因为这一行业对员工要求素质高，这与国有企业性质的根本性要求是一致的，即公有制企业相比私有制企业，不仅仅改变的是生产资料的所有制，更重要的是有更高素质的劳动主体与生产资料相结合，所以，在研究型企业能够更好地体现出这一原则要求。
6、其他竞争性行业
就特殊而言，国有企业可以在各个行业设立，但其原则上主要应设立在竞争性行业。除了上述主要竞争性行业，国有企业还可以设在其他竞争性行业，只不过，在其他行业，目前国有企业的设置不应很多。比如百货零售业，最好国有企业不进入，即使进入也只能是具有代表性的。
四、国有企业要实行政企分开
政企不分是公营企业的基本特征。政企分开是国有企业的改革要求。在政府与企业的关系问题上，国有企业与公营企业也是有完全不同的表现。政企分开是国有企业成为独立的商品生产者或经营者的必然要求，政府不能干预企业经营，指的就是改革后的国有企业不受政府的干预。在改革之前，国有企业的经营是非市场化的，与政府的关系是紧密不可分的，被称之为父子般的关系，而这种关系随着改革的推进是要逐步消失的。问题在于，改革之前的国有企业，包含着公营企业在内，是经济成分混淆的遗留，而作为公营企业，是不需要进行政企分开的。在世界上，各个国家公营企业的经营都是政企不分的，即企业都要听从政府的安排，政府始终控制企业，企业基本上没有独立经营自主权，企业的主要负责人是由政府任命的，比如美国的公营企业负责人是由总统直接任命的。改革后的国有企业不再保持与政府的紧密不分的关系，成为具有相对独立经营权的企业，这与公营企业是分道扬镳的。在对这一关系的认定上，不可将对公营企业政企不分的要求加在国有企业之上，也不可将对国有企业政企分开的要求用于公营企业，更不可以用公营企业政企不分的模式去改革国有企业欲求达到政企分开的目的。
实行政企分开，在体制上至少要改革国有企业传统延续的三个方面。
1、要变政府控制企业人事权为企业自主决定当家人
如果一个企业不能自主决定当家人，还要由政府为其选择当家人，将企业的人事权留在政府，那企业是没有自主权的，是达不到最基本的政企分开要求的。用人权是企业最大的自主权。企业若受制于政府，只要政府控制企业的用人权就足可以了。因此，改革之前国有企业最大的弊端是没有用人权。政府派人管理企业，与企业自主管理是有根本区别的，在前者模式中企业最多是政府的附属，企业管理者必然是站在政府的立场上管理企业，而在后者模式中企业才是独立的商品生产者或经营者。
只有实行市场经济体制改革，国有企业才能做到自主决定当家人。当家人出自政府，还是出自市场，这不仅是一个能否实现政企分开的问题，而且还是一个根本性的体制区分问题。在传统体制下，国有企业不可能自主决定当家人，因为企业无法同外界联接，缺乏竞争机制，企业无从在外寻找合格的当家人。而在市场经济体制下，建立了劳动力市场，即生产要素市场之一，这就为企业自主决定当家人创造了基础的市场条件。因为企业家市场是最重要的劳动力市场，在劳动力市场完善的前提下，企业家市场可为国有企业输送优秀的管理者，但企业家自身是受企业家市场约束的，这就形成了完整的选择与约束的市场机制，能够保障自主选择当家人的国有企业有竞争力地生存与发展。
2、要变政府控制企业投资为企业自主投资
企业能否自主决定投资也是企业能否取得自主经营权的表现。在传统体制下，国有企业没有投资自主权，就连一些技改项目也要层层打报告，由政府部门批准，这直接束缚了企业的竞争力，造成国有企业的生产效率低下。一些国有企业由于失去投资改造的机会，最终被迫退出市场，损失惨重。而今，走市场经济的改革道路，就要从根本上改变国有企业与政府的关系，要让国有企业自主经营，要让政府从国有企业的经营中退出去，改变国有企业的整个经营机制，让国有企业走市场化经营之路。国有企业改革到位后要自己对投资负责，不再受政府干预，这要求国有企业同民营企业一样，具有市场化的经营能力，不再有投资的特殊性，一样地承受投资风险，对自身的投资选择负责。
3、要变政府决定企业工资水平为企业自主决定工资水平
国有企业的工资水平也要自主决定，不能由政府决定，这也是改革的一项基本要求。在政企不分的体制下，国有企业的工资与政府公务员的工资是相通的，都是由政府统一制定的。现在，政府只应控制公营企业的工资，不应再控制国有企业的工资，即公营企业的工资不能自主，国有企业的工资可以自主。这就是政企分开与政企不分的不同。只要是政企分开，政府就不能再直接控制国有企业的工资，只要是政企不分，那政府必然要控制企业的工资。对于国有企业的分配，国家当然要负责调节，但那种社会性的约束与政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府与国有企业分开，不干预国有企业的内部分配，要让国有企业在具体分配上充分享受自主权。
五、国有企业归属全民所有
国有企业与公营企业相比，所有权大不相同。国有企业的所有权是归全民所有，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中，全民掌握的所有权具有集合性，其成员不享有整体拥有的权力，其权力是不可分割的。而公营企业的所有权，按市场经济通行的谁投资归谁所有的原则，要归各级政府所有，即中央政府投资建设的公营企业要归中央政府所有，地方政府投资建设的公营企业要归地方政府所有，是哪一地方政府的投资就归哪一地方政府所有，所以，公营企业的所有权是分散在各级各地政府手中掌握的，这与国有企业的所有权具有的统一集合性是完全不同的（钱津，2000）。
严格地讲，国有企业归全民所有，是讲企业使用的资产统归全民所有，国有企业使用的资产是国有资产，是全民所有性质的资产，非国有资产不为国有企业使用。这是一条原则，也是国有企业设立的意义体现。在市场经济体制下与在传统体制下，这方面的原则都是同样的，不会有改变。改革国有企业不是改变国有企业，其经营机制是需要改革的，但其基本性质以及决定其基本性质的原则是不会改变的，若改变了那就不是国有企业。国有企业改革不能是最终改没了国有企业。在资产的使用上，国有企业的原则规定是不能改变的，必须由始至终使用全民所有性质的国有资产。如果一个企业既使用国有资产，又使用其他来源的资产，那就肯定不是国有企业，而只能是国有企业与其他产权所有者合办的企业。这是由国有企业所有权的性质决定的，是容不得变通的基本原则，尽管在社会主义经济实践中，情况很复杂，但这种单纯使用国有资产的原则并不复杂，只要真实地确认是国有企业，那企业拥有的资产就只能是国有资产。
公营企业使用的资产主要是公营资产，公营资产不是国有资产，国有资产是全民所有的资产，公营资产是政府所有的资产，不论哪一级政府所有的资产都统称为公营资产。在国有企业与公营企业的区分中，重要的问题之一就是不能将公营资产误为国有资产。国有资产不能离开国有企业，公营企业绝对不会使用国有资产。但公营企业在运营中也可以使用一部分民有资产，只要公营资产占控制地位，民有资产也可进入公营企业。各级各地政府可以利用这种方式扩大对经济的控制能力。在非社会主义国家，不存在国有企业，只有公营企业，所以，相应也就不存在国有资产与公营资产的区分问题，进入公营企业的主要是公营资产，还有就是少量的民有资产。在社会主义国家，对于国有资产与公营资产一定要划分清楚，国有资产属于全民所有，名义上为国家拥有，而公营资产实际上是属于各级政府的，政府也代表人民，但在国有资产的产权界定上，只能明确是归全民所有，不能将此权限等同于归各级政府所有的产权。
国有资产的来源与公营资产的来源是有区别的。国有资产是新型的资产，是社会通过一定的手段积累的属于全体人民的资产，其中存在对剥夺者剥夺的资产，也包括全体人民劳动积累的资产。而公营资产只是各级政府财政资金的投入，包括财政信用资金的投入，是财政资金的积累。虽然财政资金也是属于人民的，但具体的财政资金在各级政府手中代表着不同的利益要求，这与国有资产统归全民所有的利益关系是不同的。更重要的是，财政资金一旦转化为公营资产之后，同样有市场收益的要求，这也是与国有资产决不相同的。由于各级政府的财政状况不同，所以即使是在同一个国家的同一时期，各地的公营企业规模也可能是很不同的。财政若没有支付能力，没有用于投资的费用，那公营企业就没有设立的可能。如果财政设立了公营企业，又没有能力继续进行投资，那公营企业也不可能进一步的扩大。公营企业的这种运营机制与国有企业的原始积累和发展资金的来源是不同性质的。
需要明确的是，国有资产也不同于国有资源。国有资源也是一个一般性的国家权力概念。在一般性上，国有资源与公营资产是有相同性质的，即都是存在于各个国家的经济范畴。只是，国有资源属国家所有，公营资产属各级政府所有；国有资源是未投入使用的生产资料，公营资产是已投入使用的生产资料。国有资源与公营资产都是各个国家经济发展的支撑力量，是不带社会性质区分的物质基础。在社会主义国家，要有效管理国有资源与公营资产；在非社会主义国家，也要有效管理国有资源与公营资产，这是无区别的。对于社会主义国家与非社会主义国家来讲，区别只在于社会主义国家既有国有资产又有国有资源，还有公营资产，而非社会主义国家只有国有资源与公营资产，没有国有资产的存在。这就是说，国有资产是社会主义经济的一种特殊标志存在，是建设社会主义的物质技术基础，国有资产不为公营企业服务，也不为民营企业服务，在市场经济条件下，同样是只为国有企业服务。国有企业拥有属于全民所有的国有资产，是属于全民所有的企业。
六、设立国有企业是为了建立新的社会制度
国有企业与公营企业的根本区别，在于各自的设立目的不同，即这两类企业是根据不同的目的而设立的。设立国有企业是为了消灭剥削制度，建立新的社会制度。而设立公营企业的目的是行使政府的社会经济管理职能，对国民经济进行一定程度上的直接干预。在世界上，各个国家设立公营企业都是出于政府直接干预经济目的，社会需要有政府这样的干预，依此才能有效地保障市场经济秩序。这样一种出于维护市场秩序的投资办企业目的，显然是与要进行社会制度性的变革不可同日而语的。国有企业作为社会主义公有制经济的一种表现形式和制度性存在，肩负着改变社会的使命。国有企业的设立，最直接的目的就是要消灭人剥削人的经济制度，从而创造出一个新的社会，一个从根本上不同于资本主义社会的劳动人民当家作主的新社会。
在现时代，社会主义的实践刚刚开始，社会主义经济的实现形式存在着不完全性，即不能表现出完全的社会主义性质要求，存在着一定程度上的变通和曲折，只是，不完全性的存在并不改变社会主义公有制企业的设立目的，因为这是根本性的要求，是不允许变通或更改的。如果取消了国有企业的这种设立目的，那就是取消了社会主义的原则要求，就是不再进行社会主义经济实践的表示。在今天，不论怎样进行社会主义经济体制的改革，也不能改变国有企业的设立目的，若改变了这一点，国有企业的改革就违背了根本的宗旨，就不是改革而是改变了，就是取消国有企业的存在了。在这一根本性问题上是不容混淆的。如果由于国有企业的改革困难重重而非要将国有企业改革引上等同公营企业设立目的之路，那当然是有助于公营企业发展的，但是，那样改的结果必然是，只剩下公营企业的存在作用，而不再存在或是说就没有国有企业的作用了，没有国有企业的存在了。
现在，理论界对剥削的认识进入了更深层次的研究。从感情上排斥剥削和简单地否定剥削的存在并不代表21世纪经济理论研究的主流趋势。剥削是人类社会发展进程中存在的一种客观现象，不是人们主观意志能改变的，这是与人类的劳动能力和生存需要直接相关的。剥削是一种劳动变态，是产生在军事劳动变态之后的又一种寄生性变态存在，是人类常态社会中产生并存在的无奈的生存表现，也是不可能永远伴随人类社会存在的经济机制（钱津，2005）。正确而深刻地认识剥削，只能是客观地确定：剥削是仅凭占有生产资料（或生产要素）而占有劳动成果的一部分。在社会主义的理论构架中，消灭剥削是既定的目标和理论创立的意义，是不容怀疑其确定性和现实性的。只是，传统的社会主义理论对于消灭剥削的设想是带有一定的空想成分的，没有看到消灭剥削是人类劳动高度复杂化发展的结果，不明白剥削的存在是由人类劳动内部矛盾决定的，剥削的取消要依靠人类劳动内部矛盾的发展才能实现，单纯使用外部的暴力作用不可能消灭剥削，只能是消灭剥削者，不会改变产生并存在剥削的客观的社会经济基础。从今天的角度看，设立国有企业消灭剥削的目的仍然是要坚持的社会主义基点，是不能在这一基点上有任何动摇的。否认国有企业的这一设立目的，是无从把握社会主义改革的方向和意义的，也是无法将社会主义国有企业的改革进行到底的。
至于公营企业的设立目的，既在各个国家都一样，也在理论界没有争议。问题只在于，一定要分清公营企业与国有企业的设立目的的不同，不要用公营企业的设立目的取代国有企业的设立目的，也不要用国有企业的设立目的取代公营企业的设立目的，要明确公营企业与国有企业是两类性质不同的企业，各有各的设立目的，各自的设立目的决定各自的社会存在。现在，重要的事情并不仅仅在于要坚持国有企业的设立目的，而是同样要更清楚和更强调公营企业的设立目的，不要用国有企业的设立目的去影响公营企业的设立目的，一定要保持公营企业设立目的的独立性和确定性，也一定要在区分公营企业的设立目的上做出明确的宣传和解释。
当前，国有企业改革的阻力在很大程度上是与将国有企业等同于公营企业有关的。事实表明：国有企业完全不同于公营企业，国有企业是社会主义性质的企业，国有企业改革不是要改变自身的性质，而是要改革自身的经营方式和提高自身的生存能力。坚持国有企业改革就是坚持社会主义方向的改革，国有企业改革的成功将是社会主义经济体制改革进程中最重要的里程碑。无论是从改革的目的出发，还是从国有企业既定的设立目的出发，都不能将国有企业理解为公营企业，都不能将国有企业的改革引向抹煞国有企业存在的改变之路。在政治经济学的理论体系中，在国外的任何地方，都没有人将政府设立的企业视为社会主义性质的国有企业。世界早已存在的共识是，公营企业的性质是国家资本主义。所以，中国的国有企业的改革不能再继续已蔓延了很久的思想混乱，将国家资本主义的企业实现形式等同于社会主义公有制企业的改革实现形式。任何人都应清楚，推进国有企业改革，只能走社会主义的改革之路，不能走国家资本主义的改变之路。区别国有企业与公营企业的不同，在国有企业改革的研究中具有重要的理论意义，在国有企业改革的实践中具有更重要的现实意义。
七、国有企业的制度演化
与改革的目的不同，目前的国有企业还需要有相当一部分转变为公营企业。面对这种制度演化的趋势，明确区分国有企业与公营企业更为必要。在过去较长的时期，中国是将公营企业也称为国有企业，不给公营企业独立存在的地位，即不承认存在公营企业这种经济成分，用国有企业取代公营企业。而今，在改革的进程中，实际上采取的许多措施是有悖国有企业改革宗旨的，实质上是反过来用公营企业取代国有企业，只是在名称上还称为国有企业。这是在混淆国有企业与公营企业的前提下造成的改革和制度演化的障碍。由于有太久的混同，今天解决问题确实需要有高度的理性和持久的耐心。将公营企业从国有企业中分离出来，使其成为一种独立的经济成分，这是有利于国有企业改革的，也是有利于中国市场经济建设的。只是必须明确，从国有企业转为公营企业，是一种制度演化，而不是国有经济体制的改革方向。
实现部分国有企业的制度演化，在中国既要设立国有企业，又要设立公营企业，是中国坚持社会主义改革的需要，也是中国经济建设与国际社会接轨的要求。在市场经济国家，各级政府均设立公营企业，这是作为现代政府的一项经济职能兑现的。中国建设市场经济，不再延续传统的体制，也需要贯彻这种政府干预经济的特定职能，即也需要明确设立公营企业的目的，以发挥政府有效地维护市场秩序的作用。中国要走市场经济之路，就是要走与世界各个国家一样的共同发展道路。在这方面，即在共性方面，是不需要有中国特色的，各个国家的惯例，就是中国要跟随和实现的。公营企业在世界各国是普遍的存在，在中国也是不可缺少的。问题只在于，中国不能将这种经济成分作为社会主义性质的表现，一定要将其从国有企业中分流出来，一定要给予公营企业独立的经济地位，一定要对公营企业的设立单独立法规制，一定要在政府干预方面体现出这种市场经济的一般性。
国有企业制度与公营企业制度的并存，是两种不同性质的企业制度的并存。国有企业制度是社会主义性质的企业制度，公营企业制度是国家资本主义的企业制度。在中国，存在国家资本主义企业制度，是由社会主义初级阶段的客观存在决定的。在这一特定阶段，中国已是作为社会主义制度的国家存在的，但又是处于社会主义发展的初级阶段。更准确地讲，在21世纪初，中国是社会主义初级阶段的初级阶段。初级阶段的界定表明，中国现在存在的社会主义性质的经济成分还是不完全的，还是较少存在，如果性质是完全的，又几乎全是社会主义经济成分，那就不是初级阶段了，而是到了社会主义最后完成阶段。显然，由于历史的制约，生产力的落后，中国目前还远没有达到社会主义最后的完成阶段，而只是处于初级阶段。因此，在初级阶段内，不会全部是社会主义经济成分存在，甚至只能是有少量的社会主义经济成分存在，而大量的经济成分是非社会主义性质的，这其中当然要包括相当一部分国家资本主义经济成分的存在。
有关国家安全的生产部门，自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业，应是中国设立公营企业的主要领域。这也就是说，目前处于这些领域的国有企业应逐步制度演化为公营企业。这样的演化结果可使中国与世界上其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性，即中国应在公营企业的设立方面与世界各国保持一致。设立公营企业，对于国家不是不讲效率，只是不单纯强调公营企业的效率，而是要使整个国民经济的运行更有效率。世界上各个国家设立的公营企业并不完全相同，有的国家在竞争性领域也设立了公营企业，有的国家在非竞争性领域也允许民营企业经营，同时各个国家的公营企业占国民经济的比重也不同，对于这些情况要具体地分析。从主流趋势看，在竞争性领域设立公营企业已成为历史，除个别国家追求赢利之外，大多数国家都已将公营企业退出竞争性领域，只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域，主要是看一个国家的市场发育程度和法治程度。如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高，那么将本该由公营企业承担的任务交由民营企业做也未必不可以。例如，美国和北欧的一些国家就是这样做的，因此，公营企业在这些国家占有的比例相对比较低。然而，如果市场发育不成熟，法治程度低，市场秩序不稳定，那么公营企业的职责是难由民营企业替代的。中国是一个刚刚走上市场经济道路的发展中国家，市场的发育距离成熟还有相当长的路要走，并且，法治观念仍还淡泊，执法能力还有待提高，因此，在这时并不需要用民营企业去替代公营企业，而是需要直接地加强公营企业的建设，适当地提高一些占有比例也是可以的。除了对一部分现在处于非竞争性领域的国有企业进行制度演化之外，或许还需要再增设一批公营企业，这就是有进有退的原则体现，退是退出国有企业行列，进就是进入公营企业行列。凡是非竞争性领域，在政府有投资能力的前提下，似乎都应设立名正言顺的公营企业。
国有企业的制度演化还表现为，一部分处于非竞争性领域的国有企业制度演化为中央公营企业，即直接由中央政府控制的公营企业，还有一部分处于非竞争性领域的国有企业要制度演化为地方公营企业，即由各地各级政府直接控制的企业。这些演化后的企业都改变了原先的国有企业性质，而成为最先明确职责和发挥作用的公营企业。相比而言，制度演化为中央公营企业的应比较少，制度演化为地方公营企业的应比较多。这是因为地方公营企业分散在各地，承担的干预经济的任务量大，并且直接服务于各地民众。中央公营企业的数量是有限的，大型垄断企业集团是其主要的存在形式。目前，世界各国的发展趋势是，中央公营企业的数量相对减少，而地方公营企业的数量相对增多。只要直接为民众服务的责任在地方政府，那么相应地方政府就有责任设立公营企业以满足社会需求。中国改革之中，有些地方政府将国有企业全部卖掉，不管是竞争性领域的企业，还是非竞争性企业的领域，这种做法无论是从改革的角度看，还是从制度演变的角度看，都是不妥的。从改革讲，地方政府无权处置国有企业。从制度演化讲，地方政府有设立公营企业干预经济的职能，不能放弃职能，将政府该做的事推向社会。
中国目前的国有企业只是有一部分需要制度演化为公营企业，不能将这种演化扩大到全部的国有企业，不能以此取代国有企业的改革。改革与演化是两种不同的要求。改革要求社会主义制度实现自我完善和发展，国有企业成为适应市场经济环境要求的独立的商品生产者或经营者。演化要求将处于非竞争性领域的企业分流出来，单独作为一种经济成分存在，即作为公营企业存在。在复杂的现阶段，中国既需要国有企业，需要进行国有企业改革，又需要设立公营企业，需要将原处于非竞争性领域的国有企业逐一改变性质使其成为名副其实的公营企业。以制度演化取代改革意味着放弃社会主义发展之路，以改革的名义阻止制度演化必然影响中国社会经济的发展，违背中国建设市场经济的原则。区别国有企业与公营企业的现实意义就在于说明中国既要坚持国有企业改革，坚持以国有企业的改革完善巩固社会主义的经济基础，又要自觉地主动地而不是盲目地被动地进行制度演化，明确地将目前非竞争性领域政府控制的企业改制为公营企业，制定出特殊的法律规制这些享有政府庇护特权的公营企业。中国的国有企业改革探索要持续地进行下去，中国的公营企业设立所实现的制度演化对于市场经济建设更是有利的。因此，一方面坚持改革，一方面高度重视制度演化，是中国经济发展中的体制建设大势所趋，对此，一定要各有侧重，分流推进，只有这样，中国才能达到既坚持社会主义又发展市场经济的目的。充分而不是有保留地发挥制度演化的作用，明确而规范地设立公营企业于非竞争性领域，以此区别国有企业改革，使国有企业与公营企业能够分别走上不同的生存与发展之路，是中国社会主义经济体制改革的中心环节经历了长期徘徊之后要打破僵局必须认真解决的根本性的重大现实问题。
参考文献：
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钱津，2000：《特殊法人：公营企业研究》，社会科学文献出版社。
钱津，2005：《劳动论》，社会科学文献出版社。
关键词：国有企业 公营企业 社会主义 所有制 制度演化
将国有企业等同于公营企业，从理论上，已对改革实践造成了直接的阻碍。国有企业改革是社会主义制度的自我完善和发展，是经济体制改革的中心环节，是坚持和发展社会主义公有制经济的核心要求，将其与非公有制的公营企业设立混同，使国有企业改革完全成为制度演化，是无论如何也走不通社会主义改革之路的，而且，也无法规范地发挥公营企业在市场经济条件下的作用。现在，理论界已注重研究“新型国有企业”现象，提出其类型分析和对其进行典型的特征认识（金碚、黄群慧，2005）。然而，国有企业不论怎样创新，也与传统的国有企业一脉相传，要属于国有企业范畴，而不能丢弃或改变国有企业的性质。事实上，目前中国经济界关于国有企业改革的讨论，在很大程度上已转成为对公营企业的研究，普遍认为中国的改革应借鉴发达市场经济国家的经验，这对坚持改革产生了十分不利的影响。认为国有企业可以从一般竞争性行业中退出已成为被广泛接受的看法，集中反映了改革走向的问题。同其他国家一样，中国也需要设立公营企业，但公营企业不是国有企业，在经济成分的划分上，这是一定要清楚的。任何人都不能只凭主观臆断混淆这两种不同性质的企业。
从公有制的实现形式讲，作为社会主义经济成分存在的国有企业与非公有制的公营企业之间的区别是不容抹煞的。
一、国有企业只存在于社会主义国家
国有企业是社会主义全民所有制性质的，是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，因此，国有企业只存在于社会主义国家，不可能存在于非社会主义国家。
在世界各个国家，即所有的社会主义国家和非社会主义国家，普遍存在的是公营企业，
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※本文为国家社会科学基金课题“公有制实现形式与股份制研究”（04BJL029）的阶段成果。
又称政府企业或公共企业、公企业。公营企业具有国家一般性质，表现国家经济管理的共性。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地对各个国家都存在的公营企业，即政府企业，界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包括中央政府和地方政府（王开国主编，1995）。
在非社会主义国家，不存在国有企业，只存在公营企业；而在社会主义国家，既存在国有企业，又存在公营企业。非社会主义国家不存在国有企业，是因为国有企业属于公有制经济成份，是社会主义性质的企业，与其国家制度格格不入。社会主义国家存在公营企业，是因为社会主义国家除了具有社会主义制度特性之外，也具有国家一般性，即也具有国家一般管理要求的共性，所以，社会主义国家也可以同非社会主义国家一样存在表现国家经济管理共性要求的公营企业。只是，相比之下，必须明确，不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的公营企业，就将社会主义国家特性表现的国有企业也混同于公营企业。在企业性质的问题上不作区分，即在国有企业与公营企业的性质上搞趋同，相比在社会主义制度与非社会主义制度上搞趋同，实质是一样的，都是在混淆社会主义与非社会主义的基本区别。
在现时代，世界上没有哪一个非社会主义国家愿意发展社会主义性质的国有企业，即使是在社会主义国家，国有企业改革也面临着重重困难。任何人不能认为非社会主义国家的公营企业是社会主义性质的，同样，任何人也不能认为社会主义国家的国有企业是非社会主义性质的。应该说，认为一切市场经济国家都普遍存在国有企业的表述是不准确的（张连城，2005）。准确地讲，是一切市场经济国家都普遍存在公营企业。
公营企业不可与国有企业相提并论，鱼目混珠。在人类社会发展的现阶段，由于有国家的存在，因此公营企业是普遍存在的。而社会主义国家是现阶段国家中的极少数，是新的社会制度的探索，并且是由于创立了国有企业才存在的，是国有企业的性质决定了社会主义国家的性质。公营企业是起不到这种决定作用的，不能要求公营企业也起到决定社会主义制度存在的作用，不能以公营企业代替国有企业起这种决定作用。公营企业可以存在于社会主义国家之中，但社会主义国家的性质却不由公营企业的存在而决定，凡是社会主义制度的国家，一定要以公有制经济为基础，即一定要以公有制性质的国有企业的存在为基础。在这一点上，容不得丝毫的偏差，如果不能分辨两种不同性质企业的区别，那就无法坚持社会主义性质的国有企业改革。
国有企业作为一种经济基础的存在，只能反映社会主义国家的特性，即国有企业表现的是其他非社会主义性质企业不具有的特殊性质。因此，无论何时，国有企业都只能存在于社会主义国家。中国目前处于社会主义初级阶段，具有社会主义国家的基本性质特征，所以，中国设立的国有企业是社会主义性质的，是决定社会主义制度存在的，不能将中国的国有企业等同于其他国家的公营企业，即不能将其他国家的公营企业称之为国有企业，简单地改变其他国家公营企业的称谓是不解决任何问题的，只能是搞乱中国的国有企业改革。现在的情况已经是这样了，几乎所有的研究都不再区分中国的国有企业与其他国家的公营企业的区别，甚至是异口同声地将其他国家的公营企业也称之为国有企业，以此将两种不同性质的企业在名称上统一起来。这实际上是一种自欺欺人的做法，是不讲基本逻辑的带有很大欺骗性的愚蠢表现。这样做的目的是什么，暂且不说，犯如此明显的低级错误，只说明理论研究的逻辑要求在这方面已没有任何存在的空间了。
中国需要有公营企业，但中国的社会主义经济改革却不涉及公营企业，只是要进行国有企业的改革。只要明确国有企业是社会主义性质的，那么就是说从非社会主义国家找不到中国国有企业改革的借鉴模式。无论是哪一个非社会主义国家进行的政府投资企业的改革模式，都只能是对中国的公营企业设立起借鉴作用，都不可能用在中国的国有企业改革之上。如果中国能够从其他社会主义国家借鉴国有企业改革经验，那是十分有利的，而若中国无法从其他社会主义国家取得这种经验，那就只能是自己创造这方面的经验，而不能再有依赖他国经验的想法。明确国有企业只存在于社会主义国家是一个基本点，在逻辑上对这一问题是不容争辩的。在改革已走过漫长的道路之后，应回到这个基本点来认识基本的问题，这也就是说，要理性地确定，中国的国有企业改革是社会主义性质的改革，不是公营企业改革。相反，撒切尔夫人执政时搞的民营化是英国的公营企业民营化，不是社会主义性质的国有企业民营化。
二、国有企业以人为本
社会主义性质的国有企业相比资本主义性质的企业，实现了生产方式的根本变革，其劳动者与生产资料是直接结合的，而不是间接结合的。在资本主义性质的企业，无论企业是以何种形式存在，其生产方式均是劳动者与生产资料间接结合，这也就是说，劳动者是与生产资料的所有权相分离的，劳动者在生产过程中要与生产资料结合，但都是与不属于劳动者的生产资料结合，所以，劳动者在生产关系与生产力统一的生产方式中是与生产资料间接结合的，这种间接表现为使用生产资料的劳动者并不对生产资料拥有所有权。而社会主义性质的国有企业在这一点上改变了劳动者的身份，劳动者是所有者的组成部分，他们在生产过程中是以所有者成员的身份与生产资料结合的，所以，他们与生产资料的结合是直接的结合，没有所有权缺失的阻碍。
公营企业的劳动者与生产资料是间接结合的，这不论在非社会主义国家，还是在社会主义国家，都是同样的。正由于公营企业的生产方式属于资本主义性质，不同于社会主义的生产方式，所以，公营企业与国有企业有严格的区别，是不容相混的。生产方式的区分是根本性的区分，是抽象的但确定的区分，不能因其抽象而否认区分的存在，其区分的确定性是无可怀疑的，这是社会主义经济理论的一种确定性的表述，无此区分，即无社会主义经济与资本主义经济的基本区别。
区分国有企业与公营企业的生产方式不同具有重要的实践意义。在劳动者与生产资料直接结合的条件下，劳动者是企业的主人翁，即在国有企业中劳动者是当家作主的。而在公营企业中，由于劳动者与生产资料是间接结合的，劳动者仍然是被雇用者，仍然不是企业的主人，仍然在企业是处于被支配的地位。一个是将劳动者作为主人，一个是将劳动者作为雇佣者，这是两种性质企业对于劳动者的不同态度表现。在国有企业，劳动者是说了算的；而在公营企业，劳动者不能把握自己在企业的命运。劳动者在国有企业是主人，国有企业的经营要以劳动者为本，即要以人为本。这与公营企业的经营仍是以资为本截然不同。虽然公营企业也不同于民营企业，但是在资本起支配作用的运营机制上还是与民营企业一致的。而国有企业的产生已超出了资本起支配作用的历史规定性，是以人为本运营的。因而，不能用民营企业的经营原则，也不能用公营企业的经营原则，评判国有企业的经营，这是有不同的运营机制为内在区别的，若混为一谈是对客观的事实区别的无视。这也就是说，在现阶段，除了社会主义性质的国有企业，无论在哪一个国家，公营企业和民营企业的经营都还做不到以人为本。
以人为本的国有企业，要维护人本的利益，企业的生产资料是为人本服务的。搞好企业是为了人，是为了企业的全体劳动者。因此，国有企业就不能抽象地讲为了企业而牺牲劳动者的利益，即国有企业是为劳动者的生存创办的新型企业，是不同于资本主义性质的以资为本的企业。人即劳动者是企业服务之本，是企业创办及发展的缘由，无论企业兴衰，都要首先考虑劳动者的利益要求。在国有企业的经营中，不允许为了企业的发展而排斥劳动者。如果企业搞好了，而劳动者都被迫离开了企业，那就不是国有企业了，不然，就解释不了搞好企业是为了什么。国有企业是以人为本的，是以劳动者为本的，是要让劳动者当家作主的，怎么可能将主人翁排斥到本企业之外去呢？任何违背以人为本宗旨的行为都是不符合国有企业的社会主义性质要求的。有人认为，这是养懒人的做法。事实上，普天下没有懒人，只有不懂得生存压力的人，一旦懂得或体察到了生存压力，任何人都不会懒的。所以，在具有先进觉悟的前提下，创办国有企业，不会养懒人，只会创造出更高的效率。这是有体制保障的，并不是盲目实现的。
然而，公营企业虽是政府办的企业，也无法完全照顾劳动者利益。倘若政府改变调节方略，可能有些公营企业就会被卖掉或解体。公营企业也要按资本原则办事，劳动者是处在从属于资本的地位，这与国有企业的以人为本是完全不同的企业观。在公营企业的经营中，既要完成政府交给的任务，又要符合市场的原则，能最少地使用劳动者，就只能按最少的数量用人，不会因人做事，更不会为了劳动者的就业需要而无端延长企业生命。如果企业经营不善，公营企业也可以大量裁人，甚至可以全部换人。这就是由劳动者是间接地与生产资料结合而决定的。在这种机制下，企业首先要考虑的是完成政府指派的任务，劳动者是为企业工作的，企业解雇劳动者无可厚非，即这在市场经济条件下是正常的，是允许的。只是，不能将公营企业的这种机制扩展到国有企业。在社会主义国家，国有企业原则上不允许排斥劳动者，为了企业而牺牲劳动者的工作权力。而公营企业不以劳动者为本，与国有企业相比，存在用人原则的根本性差别。
三、国有企业的经营是竞争性的
按照改革的设定目的，国有企业的经营范围应主要在竞争性领域。改革后的国有企业应是市场经济中独立的商品生产者或经营者，应参与市场竞争，并要在市场竞争中保持生存能力。因而，在经营范围上，国有企业与公营企业也是截然不同的。在目前各个市场经济国家，设立的公营企业规模与数量可能有很大的差异，但在经营范围大的方面是基本一致的，都主要是在非竞争性领域，很少或是说只有例外情况是涉及竞争性领域。在非社会主义国家，由于没有国有企业，只有公营企业，基本上公营企业只限于在非竞争性领域经营，在竞争性领域经营的都是民营企业，公营企业与民营企业的经济范围分界是比较清楚的，至于在特定的条件下，民营企业也进入非竞争性领域经营，那不是主流，至少在基本的经营领域的区分上可以略而不论。而在社会主义国家，既存在国有企业，又有公营企业，国有企业应主要在竞争性领域经营，公营企业应主要在非竞争性领域经营，可能存在少量的经营范围交叉的情况，但这种跨领域的交叉经营情况也不是主流，也可以略而不计，只明确竞争性领域存在的是国有企业，非竞争性领域存在的是公营企业。
国有企业存在于竞争性领域，就是说可以设立在各个竞争性行业，凡是民营企业可以经营的行业，国有企业也可以经营，在这方面，国有企业就是一般的竞争性经营企业。如果是在纯粹的社会主义社会，那可能是国有企业要占领一切经济领域，至少也要占领全部的竞争性经营领域。但现实不存在那样的纯粹的社会主义状态，在已有社会主义实践的国家，都是处于刚刚探索社会主义建设的起始阶段，或是说都像中国一样是处于社会主义初级阶段，必须要允许民营经济存在，在竞争性领域的各个方面都要让民营企业经营，国有企业只应是有选择地设立在少数重要的竞争性行业。
就中国目前的情况讲，国有企业的设立可保持在以下主要行业。
1、钢铁行业
钢铁业属于竞争性行业。工业是现代社会的经济支柱，而钢铁业则是现代工业的支柱。有多么发达的钢铁业，就有多么发达的工业。中国在20世纪50年代末，为了1070万吨钢一齐上阵，连土法炼钢都用上了，也仅仅是勉强达到了目标，足以说明当时中国工业的落后。而自从进入21世纪以来，钢铁产量年年猛增，2005年产钢可达到3亿吨，是47年前的近30倍，这说明中国的工业已经强大了，中国的经济正在走向发达。在已经成长为巨人的中国钢铁业中，主要的产能在国有企业，国有企业在这一行业中发挥着顶梁柱的作用。
2、能源工业
包括石油工业、煤炭工业、电力工业等。这些行业都是国民经济的支柱，国有企业在这些行业可发挥主力作用。石油开采是艰苦的，煤炭工业有相当大的危险性，电力工业是整个国民经济的咽喉，国有企业可以在这些行业大有作为，承担最重要的生产任务。事实上，在能源工业的各个行业，生产都可实行半军事化管理，这对于国有企业的进入是非常适宜的。在这些行业，做大做强国有企业，就等于是做大做强整个能源工业。
3、化学工业
包括石油化工、煤化工、磷化工等主要化工行业。这也是适于国有企业生存的行业。化工行业一般都是大规模生产，有复杂的生产工艺和技术。国有企业的经营可以在这些行业保持一定的稳定性和先进性，不会在效益上有所欠缺的。在现阶段，发展化学工业的任务可以放在国有企业肩上。在化学工业的各个竞争性行业，国有企业可以竞争在最前面。
4、制造业
这一大行业，包括众多门类的工业品制造部门。国有企业的进入应选择大的部门或关键的部门，并不是每一行业都需要有国有企业。在现阶段，国有企业不进入制造业，并不影响制造业的发展；国有企业进入制造业，也不会妨碍制造业的发展。国有企业只要能改革到位，就能够在这一大行业中生存与发展下去。
5、新技术研究机构
作为研究型企业，也可以是国有企业性质的。这属于尖端行业，国有企业可以不进入，也可以进入。相对而言，国有企业在这一行业可能更便于管理，即可能运营得很好，因为这一行业对员工要求素质高，这与国有企业性质的根本性要求是一致的，即公有制企业相比私有制企业，不仅仅改变的是生产资料的所有制，更重要的是有更高素质的劳动主体与生产资料相结合，所以，在研究型企业能够更好地体现出这一原则要求。
6、其他竞争性行业
就特殊而言，国有企业可以在各个行业设立，但其原则上主要应设立在竞争性行业。除了上述主要竞争性行业，国有企业还可以设在其他竞争性行业，只不过，在其他行业，目前国有企业的设置不应很多。比如百货零售业，最好国有企业不进入，即使进入也只能是具有代表性的。
四、国有企业要实行政企分开
政企不分是公营企业的基本特征。政企分开是国有企业的改革要求。在政府与企业的关系问题上，国有企业与公营企业也是有完全不同的表现。政企分开是国有企业成为独立的商品生产者或经营者的必然要求，政府不能干预企业经营，指的就是改革后的国有企业不受政府的干预。在改革之前，国有企业的经营是非市场化的，与政府的关系是紧密不可分的，被称之为父子般的关系，而这种关系随着改革的推进是要逐步消失的。问题在于，改革之前的国有企业，包含着公营企业在内，是经济成分混淆的遗留，而作为公营企业，是不需要进行政企分开的。在世界上，各个国家公营企业的经营都是政企不分的，即企业都要听从政府的安排，政府始终控制企业，企业基本上没有独立经营自主权，企业的主要负责人是由政府任命的，比如美国的公营企业负责人是由总统直接任命的。改革后的国有企业不再保持与政府的紧密不分的关系，成为具有相对独立经营权的企业，这与公营企业是分道扬镳的。在对这一关系的认定上，不可将对公营企业政企不分的要求加在国有企业之上，也不可将对国有企业政企分开的要求用于公营企业，更不可以用公营企业政企不分的模式去改革国有企业欲求达到政企分开的目的。
实行政企分开，在体制上至少要改革国有企业传统延续的三个方面。
1、要变政府控制企业人事权为企业自主决定当家人
如果一个企业不能自主决定当家人，还要由政府为其选择当家人，将企业的人事权留在政府，那企业是没有自主权的，是达不到最基本的政企分开要求的。用人权是企业最大的自主权。企业若受制于政府，只要政府控制企业的用人权就足可以了。因此，改革之前国有企业最大的弊端是没有用人权。政府派人管理企业，与企业自主管理是有根本区别的，在前者模式中企业最多是政府的附属，企业管理者必然是站在政府的立场上管理企业，而在后者模式中企业才是独立的商品生产者或经营者。
只有实行市场经济体制改革，国有企业才能做到自主决定当家人。当家人出自政府，还是出自市场，这不仅是一个能否实现政企分开的问题，而且还是一个根本性的体制区分问题。在传统体制下，国有企业不可能自主决定当家人，因为企业无法同外界联接，缺乏竞争机制，企业无从在外寻找合格的当家人。而在市场经济体制下，建立了劳动力市场，即生产要素市场之一，这就为企业自主决定当家人创造了基础的市场条件。因为企业家市场是最重要的劳动力市场，在劳动力市场完善的前提下，企业家市场可为国有企业输送优秀的管理者，但企业家自身是受企业家市场约束的，这就形成了完整的选择与约束的市场机制，能够保障自主选择当家人的国有企业有竞争力地生存与发展。
2、要变政府控制企业投资为企业自主投资
企业能否自主决定投资也是企业能否取得自主经营权的表现。在传统体制下，国有企业没有投资自主权，就连一些技改项目也要层层打报告，由政府部门批准，这直接束缚了企业的竞争力，造成国有企业的生产效率低下。一些国有企业由于失去投资改造的机会，最终被迫退出市场，损失惨重。而今，走市场经济的改革道路，就要从根本上改变国有企业与政府的关系，要让国有企业自主经营，要让政府从国有企业的经营中退出去，改变国有企业的整个经营机制，让国有企业走市场化经营之路。国有企业改革到位后要自己对投资负责，不再受政府干预，这要求国有企业同民营企业一样，具有市场化的经营能力，不再有投资的特殊性，一样地承受投资风险，对自身的投资选择负责。
3、要变政府决定企业工资水平为企业自主决定工资水平
国有企业的工资水平也要自主决定，不能由政府决定，这也是改革的一项基本要求。在政企不分的体制下，国有企业的工资与政府公务员的工资是相通的，都是由政府统一制定的。现在，政府只应控制公营企业的工资，不应再控制国有企业的工资，即公营企业的工资不能自主，国有企业的工资可以自主。这就是政企分开与政企不分的不同。只要是政企分开，政府就不能再直接控制国有企业的工资，只要是政企不分，那政府必然要控制企业的工资。对于国有企业的分配，国家当然要负责调节，但那种社会性的约束与政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府与国有企业分开，不干预国有企业的内部分配，要让国有企业在具体分配上充分享受自主权。
五、国有企业归属全民所有
国有企业与公营企业相比，所有权大不相同。国有企业的所有权是归全民所有，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中，全民掌握的所有权具有集合性，其成员不享有整体拥有的权力，其权力是不可分割的。而公营企业的所有权，按市场经济通行的谁投资归谁所有的原则，要归各级政府所有，即中央政府投资建设的公营企业要归中央政府所有，地方政府投资建设的公营企业要归地方政府所有，是哪一地方政府的投资就归哪一地方政府所有，所以，公营企业的所有权是分散在各级各地政府手中掌握的，这与国有企业的所有权具有的统一集合性是完全不同的（钱津，2000）。
严格地讲，国有企业归全民所有，是讲企业使用的资产统归全民所有，国有企业使用的资产是国有资产，是全民所有性质的资产，非国有资产不为国有企业使用。这是一条原则，也是国有企业设立的意义体现。在市场经济体制下与在传统体制下，这方面的原则都是同样的，不会有改变。改革国有企业不是改变国有企业，其经营机制是需要改革的，但其基本性质以及决定其基本性质的原则是不会改变的，若改变了那就不是国有企业。国有企业改革不能是最终改没了国有企业。在资产的使用上，国有企业的原则规定是不能改变的，必须由始至终使用全民所有性质的国有资产。如果一个企业既使用国有资产，又使用其他来源的资产，那就肯定不是国有企业，而只能是国有企业与其他产权所有者合办的企业。这是由国有企业所有权的性质决定的，是容不得变通的基本原则，尽管在社会主义经济实践中，情况很复杂，但这种单纯使用国有资产的原则并不复杂，只要真实地确认是国有企业，那企业拥有的资产就只能是国有资产。
公营企业使用的资产主要是公营资产，公营资产不是国有资产，国有资产是全民所有的资产，公营资产是政府所有的资产，不论哪一级政府所有的资产都统称为公营资产。在国有企业与公营企业的区分中，重要的问题之一就是不能将公营资产误为国有资产。国有资产不能离开国有企业，公营企业绝对不会使用国有资产。但公营企业在运营中也可以使用一部分民有资产，只要公营资产占控制地位，民有资产也可进入公营企业。各级各地政府可以利用这种方式扩大对经济的控制能力。在非社会主义国家，不存在国有企业，只有公营企业，所以，相应也就不存在国有资产与公营资产的区分问题，进入公营企业的主要是公营资产，还有就是少量的民有资产。在社会主义国家，对于国有资产与公营资产一定要划分清楚，国有资产属于全民所有，名义上为国家拥有，而公营资产实际上是属于各级政府的，政府也代表人民，但在国有资产的产权界定上，只能明确是归全民所有，不能将此权限等同于归各级政府所有的产权。
国有资产的来源与公营资产的来源是有区别的。国有资产是新型的资产，是社会通过一定的手段积累的属于全体人民的资产，其中存在对剥夺者剥夺的资产，也包括全体人民劳动积累的资产。而公营资产只是各级政府财政资金的投入，包括财政信用资金的投入，是财政资金的积累。虽然财政资金也是属于人民的，但具体的财政资金在各级政府手中代表着不同的利益要求，这与国有资产统归全民所有的利益关系是不同的。更重要的是，财政资金一旦转化为公营资产之后，同样有市场收益的要求，这也是与国有资产决不相同的。由于各级政府的财政状况不同，所以即使是在同一个国家的同一时期，各地的公营企业规模也可能是很不同的。财政若没有支付能力，没有用于投资的费用，那公营企业就没有设立的可能。如果财政设立了公营企业，又没有能力继续进行投资，那公营企业也不可能进一步的扩大。公营企业的这种运营机制与国有企业的原始积累和发展资金的来源是不同性质的。
需要明确的是，国有资产也不同于国有资源。国有资源也是一个一般性的国家权力概念。在一般性上，国有资源与公营资产是有相同性质的，即都是存在于各个国家的经济范畴。只是，国有资源属国家所有，公营资产属各级政府所有；国有资源是未投入使用的生产资料，公营资产是已投入使用的生产资料。国有资源与公营资产都是各个国家经济发展的支撑力量，是不带社会性质区分的物质基础。在社会主义国家，要有效管理国有资源与公营资产；在非社会主义国家，也要有效管理国有资源与公营资产，这是无区别的。对于社会主义国家与非社会主义国家来讲，区别只在于社会主义国家既有国有资产又有国有资源，还有公营资产，而非社会主义国家只有国有资源与公营资产，没有国有资产的存在。这就是说，国有资产是社会主义经济的一种特殊标志存在，是建设社会主义的物质技术基础，国有资产不为公营企业服务，也不为民营企业服务，在市场经济条件下，同样是只为国有企业服务。国有企业拥有属于全民所有的国有资产，是属于全民所有的企业。
六、设立国有企业是为了建立新的社会制度
国有企业与公营企业的根本区别，在于各自的设立目的不同，即这两类企业是根据不同的目的而设立的。设立国有企业是为了消灭剥削制度，建立新的社会制度。而设立公营企业的目的是行使政府的社会经济管理职能，对国民经济进行一定程度上的直接干预。在世界上，各个国家设立公营企业都是出于政府直接干预经济目的，社会需要有政府这样的干预，依此才能有效地保障市场经济秩序。这样一种出于维护市场秩序的投资办企业目的，显然是与要进行社会制度性的变革不可同日而语的。国有企业作为社会主义公有制经济的一种表现形式和制度性存在，肩负着改变社会的使命。国有企业的设立，最直接的目的就是要消灭人剥削人的经济制度，从而创造出一个新的社会，一个从根本上不同于资本主义社会的劳动人民当家作主的新社会。
在现时代，社会主义的实践刚刚开始，社会主义经济的实现形式存在着不完全性，即不能表现出完全的社会主义性质要求，存在着一定程度上的变通和曲折，只是，不完全性的存在并不改变社会主义公有制企业的设立目的，因为这是根本性的要求，是不允许变通或更改的。如果取消了国有企业的这种设立目的，那就是取消了社会主义的原则要求，就是不再进行社会主义经济实践的表示。在今天，不论怎样进行社会主义经济体制的改革，也不能改变国有企业的设立目的，若改变了这一点，国有企业的改革就违背了根本的宗旨，就不是改革而是改变了，就是取消国有企业的存在了。在这一根本性问题上是不容混淆的。如果由于国有企业的改革困难重重而非要将国有企业改革引上等同公营企业设立目的之路，那当然是有助于公营企业发展的，但是，那样改的结果必然是，只剩下公营企业的存在作用，而不再存在或是说就没有国有企业的作用了，没有国有企业的存在了。
现在，理论界对剥削的认识进入了更深层次的研究。从感情上排斥剥削和简单地否定剥削的存在并不代表21世纪经济理论研究的主流趋势。剥削是人类社会发展进程中存在的一种客观现象，不是人们主观意志能改变的，这是与人类的劳动能力和生存需要直接相关的。剥削是一种劳动变态，是产生在军事劳动变态之后的又一种寄生性变态存在，是人类常态社会中产生并存在的无奈的生存表现，也是不可能永远伴随人类社会存在的经济机制（钱津，2005）。正确而深刻地认识剥削，只能是客观地确定：剥削是仅凭占有生产资料（或生产要素）而占有劳动成果的一部分。在社会主义的理论构架中，消灭剥削是既定的目标和理论创立的意义，是不容怀疑其确定性和现实性的。只是，传统的社会主义理论对于消灭剥削的设想是带有一定的空想成分的，没有看到消灭剥削是人类劳动高度复杂化发展的结果，不明白剥削的存在是由人类劳动内部矛盾决定的，剥削的取消要依靠人类劳动内部矛盾的发展才能实现，单纯使用外部的暴力作用不可能消灭剥削，只能是消灭剥削者，不会改变产生并存在剥削的客观的社会经济基础。从今天的角度看，设立国有企业消灭剥削的目的仍然是要坚持的社会主义基点，是不能在这一基点上有任何动摇的。否认国有企业的这一设立目的，是无从把握社会主义改革的方向和意义的，也是无法将社会主义国有企业的改革进行到底的。
至于公营企业的设立目的，既在各个国家都一样，也在理论界没有争议。问题只在于，一定要分清公营企业与国有企业的设立目的的不同，不要用公营企业的设立目的取代国有企业的设立目的，也不要用国有企业的设立目的取代公营企业的设立目的，要明确公营企业与国有企业是两类性质不同的企业，各有各的设立目的，各自的设立目的决定各自的社会存在。现在，重要的事情并不仅仅在于要坚持国有企业的设立目的，而是同样要更清楚和更强调公营企业的设立目的，不要用国有企业的设立目的去影响公营企业的设立目的，一定要保持公营企业设立目的的独立性和确定性，也一定要在区分公营企业的设立目的上做出明确的宣传和解释。
当前，国有企业改革的阻力在很大程度上是与将国有企业等同于公营企业有关的。事实表明：国有企业完全不同于公营企业，国有企业是社会主义性质的企业，国有企业改革不是要改变自身的性质，而是要改革自身的经营方式和提高自身的生存能力。坚持国有企业改革就是坚持社会主义方向的改革，国有企业改革的成功将是社会主义经济体制改革进程中最重要的里程碑。无论是从改革的目的出发，还是从国有企业既定的设立目的出发，都不能将国有企业理解为公营企业，都不能将国有企业的改革引向抹煞国有企业存在的改变之路。在政治经济学的理论体系中，在国外的任何地方，都没有人将政府设立的企业视为社会主义性质的国有企业。世界早已存在的共识是，公营企业的性质是国家资本主义。所以，中国的国有企业的改革不能再继续已蔓延了很久的思想混乱，将国家资本主义的企业实现形式等同于社会主义公有制企业的改革实现形式。任何人都应清楚，推进国有企业改革，只能走社会主义的改革之路，不能走国家资本主义的改变之路。区别国有企业与公营企业的不同，在国有企业改革的研究中具有重要的理论意义，在国有企业改革的实践中具有更重要的现实意义。
七、国有企业的制度演化
与改革的目的不同，目前的国有企业还需要有相当一部分转变为公营企业。面对这种制度演化的趋势，明确区分国有企业与公营企业更为必要。在过去较长的时期，中国是将公营企业也称为国有企业，不给公营企业独立存在的地位，即不承认存在公营企业这种经济成分，用国有企业取代公营企业。而今，在改革的进程中，实际上采取的许多措施是有悖国有企业改革宗旨的，实质上是反过来用公营企业取代国有企业，只是在名称上还称为国有企业。这是在混淆国有企业与公营企业的前提下造成的改革和制度演化的障碍。由于有太久的混同，今天解决问题确实需要有高度的理性和持久的耐心。将公营企业从国有企业中分离出来，使其成为一种独立的经济成分，这是有利于国有企业改革的，也是有利于中国市场经济建设的。只是必须明确，从国有企业转为公营企业，是一种制度演化，而不是国有经济体制的改革方向。
实现部分国有企业的制度演化，在中国既要设立国有企业，又要设立公营企业，是中国坚持社会主义改革的需要，也是中国经济建设与国际社会接轨的要求。在市场经济国家，各级政府均设立公营企业，这是作为现代政府的一项经济职能兑现的。中国建设市场经济，不再延续传统的体制，也需要贯彻这种政府干预经济的特定职能，即也需要明确设立公营企业的目的，以发挥政府有效地维护市场秩序的作用。中国要走市场经济之路，就是要走与世界各个国家一样的共同发展道路。在这方面，即在共性方面，是不需要有中国特色的，各个国家的惯例，就是中国要跟随和实现的。公营企业在世界各国是普遍的存在，在中国也是不可缺少的。问题只在于，中国不能将这种经济成分作为社会主义性质的表现，一定要将其从国有企业中分流出来，一定要给予公营企业独立的经济地位，一定要对公营企业的设立单独立法规制，一定要在政府干预方面体现出这种市场经济的一般性。
国有企业制度与公营企业制度的并存，是两种不同性质的企业制度的并存。国有企业制度是社会主义性质的企业制度，公营企业制度是国家资本主义的企业制度。在中国，存在国家资本主义企业制度，是由社会主义初级阶段的客观存在决定的。在这一特定阶段，中国已是作为社会主义制度的国家存在的，但又是处于社会主义发展的初级阶段。更准确地讲，在21世纪初，中国是社会主义初级阶段的初级阶段。初级阶段的界定表明，中国现在存在的社会主义性质的经济成分还是不完全的，还是较少存在，如果性质是完全的，又几乎全是社会主义经济成分，那就不是初级阶段了，而是到了社会主义最后完成阶段。显然，由于历史的制约，生产力的落后，中国目前还远没有达到社会主义最后的完成阶段，而只是处于初级阶段。因此，在初级阶段内，不会全部是社会主义经济成分存在，甚至只能是有少量的社会主义经济成分存在，而大量的经济成分是非社会主义性质的，这其中当然要包括相当一部分国家资本主义经济成分的存在。
有关国家安全的生产部门，自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业，应是中国设立公营企业的主要领域。这也就是说，目前处于这些领域的国有企业应逐步制度演化为公营企业。这样的演化结果可使中国与世界上其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性，即中国应在公营企业的设立方面与世界各国保持一致。设立公营企业，对于国家不是不讲效率，只是不单纯强调公营企业的效率，而是要使整个国民经济的运行更有效率。世界上各个国家设立的公营企业并不完全相同，有的国家在竞争性领域也设立了公营企业，有的国家在非竞争性领域也允许民营企业经营，同时各个国家的公营企业占国民经济的比重也不同，对于这些情况要具体地分析。从主流趋势看，在竞争性领域设立公营企业已成为历史，除个别国家追求赢利之外，大多数国家都已将公营企业退出竞争性领域，只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域，主要是看一个国家的市场发育程度和法治程度。如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高，那么将本该由公营企业承担的任务交由民营企业做也未必不可以。例如，美国和北欧的一些国家就是这样做的，因此，公营企业在这些国家占有的比例相对比较低。然而，如果市场发育不成熟，法治程度低，市场秩序不稳定，那么公营企业的职责是难由民营企业替代的。中国是一个刚刚走上市场经济道路的发展中国家，市场的发育距离成熟还有相当长的路要走，并且，法治观念仍还淡泊，执法能力还有待提高，因此，在这时并不需要用民营企业去替代公营企业，而是需要直接地加强公营企业的建设，适当地提高一些占有比例也是可以的。除了对一部分现在处于非竞争性领域的国有企业进行制度演化之外，或许还需要再增设一批公营企业，这就是有进有退的原则体现，退是退出国有企业行列，进就是进入公营企业行列。凡是非竞争性领域，在政府有投资能力的前提下，似乎都应设立名正言顺的公营企业。
国有企业的制度演化还表现为，一部分处于非竞争性领域的国有企业制度演化为中央公营企业，即直接由中央政府控制的公营企业，还有一部分处于非竞争性领域的国有企业要制度演化为地方公营企业，即由各地各级政府直接控制的企业。这些演化后的企业都改变了原先的国有企业性质，而成为最先明确职责和发挥作用的公营企业。相比而言，制度演化为中央公营企业的应比较少，制度演化为地方公营企业的应比较多。这是因为地方公营企业分散在各地，承担的干预经济的任务量大，并且直接服务于各地民众。中央公营企业的数量是有限的，大型垄断企业集团是其主要的存在形式。目前，世界各国的发展趋势是，中央公营企业的数量相对减少，而地方公营企业的数量相对增多。只要直接为民众服务的责任在地方政府，那么相应地方政府就有责任设立公营企业以满足社会需求。中国改革之中，有些地方政府将国有企业全部卖掉，不管是竞争性领域的企业，还是非竞争性企业的领域，这种做法无论是从改革的角度看，还是从制度演变的角度看，都是不妥的。从改革讲，地方政府无权处置国有企业。从制度演化讲，地方政府有设立公营企业干预经济的职能，不能放弃职能，将政府该做的事推向社会。
中国目前的国有企业只是有一部分需要制度演化为公营企业，不能将这种演化扩大到全部的国有企业，不能以此取代国有企业的改革。改革与演化是两种不同的要求。改革要求社会主义制度实现自我完善和发展，国有企业成为适应市场经济环境要求的独立的商品生产者或经营者。演化要求将处于非竞争性领域的企业分流出来，单独作为一种经济成分存在，即作为公营企业存在。在复杂的现阶段，中国既需要国有企业，需要进行国有企业改革，又需要设立公营企业，需要将原处于非竞争性领域的国有企业逐一改变性质使其成为名副其实的公营企业。以制度演化取代改革意味着放弃社会主义发展之路，以改革的名义阻止制度演化必然影响中国社会经济的发展，违背中国建设市场经济的原则。区别国有企业与公营企业的现实意义就在于说明中国既要坚持国有企业改革，坚持以国有企业的改革完善巩固社会主义的经济基础，又要自觉地主动地而不是盲目地被动地进行制度演化，明确地将目前非竞争性领域政府控制的企业改制为公营企业，制定出特殊的法律规制这些享有政府庇护特权的公营企业。中国的国有企业改革探索要持续地进行下去，中国的公营企业设立所实现的制度演化对于市场经济建设更是有利的。因此，一方面坚持改革，一方面高度重视制度演化，是中国经济发展中的体制建设大势所趋，对此，一定要各有侧重，分流推进，只有这样，中国才能达到既坚持社会主义又发展市场经济的目的。充分而不是有保留地发挥制度演化的作用，明确而规范地设立公营企业于非竞争性领域，以此区别国有企业改革，使国有企业与公营企业能够分别走上不同的生存与发展之路，是中国社会主义经济体制改革的中心环节经历了长期徘徊之后要打破僵局必须认真解决的根本性的重大现实问题。
参考文献：
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张连城，2004：《论国有企业的性质、制度性矛盾与法人地位》，《首都经济贸易大学学报》第1期。
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