经济走势跟踪
                              The  Pursuit  of  Economic  Trends

                    2009年第67期（总第989期）  2009年9月8日（星期二）

                    中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组


                                    经济热点分析

由水价上涨引发的公用事业定价机制改革探讨

    水价关乎千家万户。近一时期，全国各地水价“涨”声四起，引起居民的普遍担忧。目前国家发改委与住房和城乡建设部下发《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》，要求采取统筹安排，循序渐进，合理把握水价调整，部分理论界及业内人士也见仁见智，发表了各自见解。我们汇总了其中的一些观点精粹，供读者参阅。

中国水务市场面临的变革
    水价上调成为流行趋势
    2009年7月21日《长江商报》的报道介绍了当前全国性的水价上涨热潮及部委领导对此作的政策解读。报道说，从去年年底开始，中国几乎所有的城市掀起了一股自来水涨价热潮。尤其最近两个月，包括上海、天津、沈阳、广州、南京等多个大中城市举行水价上调的听证会。其它许多城市也处于准备阶段。可以说，水价上调在全国大部分城市基本上是大势所趋。
    这轮水价上涨酝酿已久，早在2007年，各地都已传出水价要上调的消息。2008年4月，国家发改委价格司成本处处长唐铁军曾透露，各地已经将水价列入涨价目录，会在2008年择机推出。不过，随后而来的经济过热、CPI迅速走高，让各地的水价上涨计划纷纷流产。2009年以来，CPI持续低位运行，给资源产品价格改革提供了机会。
    今年3月，水利部副部长胡四一曾表示，长期以来水价构成不合理和水价偏低，导致目前水资源浪费相当严重、水污染得不到有效治理。因此，必须加快推进水价改革，充分发挥市场机制和价格杠杆的作用。国家发改委价格司一位官员则表示，地方政府有自主上调水价的权利，不需要经过国家发改委审批，也不需要备案。但是从资源价格改革的目标来看，今年包括水价在内的资源价格改革肯定会加快推进，这一点国务院常务会议已经明确做了要求。
    同日发表的《经济参考报》的文章也论证了水价上涨的必然性。文章称，目前水价构成存在着许多不合理的地方，水资源费征收标准普遍低，不能反映水资源的稀缺程度和水环境治理成本，从而导致现实中水资源浪费相当严重、水污染得不到有效治理。运用价格杠杆，适当提高水价，让人们节约用水的确有必要。国家信息中心专家委员会委员高辉清说，水价上涨，一方面是因为目前的水价仍较低，供水企业面临一定的经营压力，价格约束机制没法发挥理想。另一方面，长期以来，水资源结构不合理，其稀缺到什么情况，水环境治理成本多少，都有缺陷。
    文章说，跟发达国家来比，中国的水价处在中下水平。全国平均供水价格只有1.4元/立方米，污水处理费只有0.4至0.5元/立方米，省会级的城市平均供水也只有2.4元/立方米，污水处理费只有 0.6元/立方米。同时，水资源费征收标准的形成机制还不合理，部分地区水资源费征收标准过低，甚至有些地区只是象征性地征收。如江西省，居民生活的水资源费为0.01元/立方米，工业取水为0.015元/立方米，无法起到经济杠杆的调节作用。高辉清强调，水资源费征收标准偏低是当前影响和阻碍水资源费征收制度实施效果的重要问题，若解决不好必将削弱水资源费征收管理的动力，难以实现水资源费制的实施目标。另外，水是不可再生的资源，如果保持较低的价格会导致经济发展中资源消耗极大，越来越不可持续。
    外资强势介入中国水务市场
    《经济观察报》所发表的一篇记者调查，披露了近年来外资在中国水务市场疯狂扩张的实际状况，指出，中国水务市场中悄悄刮起了一股外资风潮。以往，连年亏损、需要政府不断补贴才能为继的地方水厂却成了外资角逐的“香饽饽”。在各地水厂招标中，经常出现的一幕是，几大外资巨头同台竞标，不惜一掷千金、溢价几倍甚至十几倍抢夺原本亏损的水务项目。经过几年疯狂的扩张，外资占据了我国一线城市1/3以上的市场份额。外资巨头们在进入我国15年后，已经以一个庞大的中国水务版图进入了公众的视线。
        2007 年1月，法国威立雅以17.1亿元人民币、4倍的溢价，成功竞标兰州水务集团49%的股权。同台竞标的中法水务和首创股份的报价只有4.5亿元和2.8亿元；2007年3月，在海口水务集团转让49%股权竞拍中，威立雅又以9.5亿元、高出招标价两倍的竞价胜出。另一外资巨头中法水务的开价仅为4.4亿元；2007年8月，在扬州投标中，中法水务则以8.95亿元的投标价格独占鳌头，大大超过威立雅3.98亿元的报价。
    凭借着这股疯狂竞价的气势，外资在短短几年时间，一举横扫了一线城市的水务项目。在北方城市，外资已涌入北京、天津、青岛、合肥、兰州等城市，在南方地区，上海、深圳、珠海、三亚等城市已纷纷被外资抢滩登陆。截至2008年底，6家最有影响力的外资水务企业威立雅水务、中法水务、中华煤气、金州环境、汇津水务和美国西部水务共获得签约供水项目50多个。这6家外资企业项目的供水总能力达到2000多万立方米/日，相当于全国供水总能力的8%。曾任苏伊士昂帝欧水务集团中国首席代表、现任清水同盟主席的高中指出，经过十多年的时间，外资已成长为一股足以影响中国水务市场的庞大力量。

外资介入制水企业稳赚不赔的秘密
    2009年8月4日《第一财经日报》刊登禾苗的文章，通过对外资经营运作的调查分析，揭示了外资赚钱的奥秘。
    国内自来水简单来说有如下环节：制水厂（负责自来水的生产）—自来水公司（采购制水厂产品）—居民。从这个链条来看，制水厂是自来水供应的主体。制水厂的水价，也是居民用水价格的主要成本之一。制水厂的运营模式分为两种：设计—建设—运营（下称“DBO”）模式，和建设—试运营—移交（下称“BOT”）模式。早期不少外资企业采用BOT模式，目前更多的外资企业倾向于DBO模式。
    深究这两种模式可以看到一个共同点，在两种模式中，外资股东都在使用保底水量和调价公式两种控制水价的法则，获得稳定的长期回报。
    保底水量的猫腻
    在DBO模式中，制水公司与自来水企业所谓的“协议保底水量”。“协议保底水量”，是说就算一个城市消耗的水量达不到“保底水量”，买方（自来水公司）不能购买足够的水，但也要按照原先彼此约定的保底水量，包销超额水量。
    据披露的辽宁某市“保底水量”的细节。2002年，该市自来水企业与当地制水厂的协议保底水量是2592万立方米/年，此后逐步走高，2006年的保底量为 2851万立方米/年。但是，2002年到2008年之间，该市的居民用水量并不均衡。特别是2006年，城市的真实用水量要比保底水量少300万立方米，但由于有协议在先，自来水公司依然要买下制水厂的水并包销掉。
    这些钱谁来出？该市政府的解决办法是，在2006年不得不掏出1539 万元，作为财政补贴支持国有的自来水公司。但并不是所有的钱都来自于政府。正是因为这种固定回报的存在，使自来水公司可能要消化更高的成本，而亏损的自来水公司要求涨价似乎看上去理所应当。一位业内人士指出，保底水量的做法其实是一种变相的“固定回报”模式。尽管政府已明确禁止，但不少企业依然在沿用。
    不合理的调价公式
    而这些合资制水厂现正使用看似“市场化”的调价公式，来掩盖变相涨价的事实。
    分析一份陕西某市制水厂目前仍在使用的公式。其核心内容是：基准水价乘以K系数。K系数共有5个因素，分别为电价、化学药剂价格、工人工资、汇率变化系数、CPI指数。自来水公司需向制水厂支付的取水费为：实际水费=交易水量×(基准水价+税金)×K系数。
    这个神秘的K系数仔细看来就可以发现，不仅从数学逻辑上不合理，从商业逻辑上也存在诸多问题。依据此公式，制水企业的成本可能“虚高”，最终的结果就是居民要承受用水价格偏高的现实。一位证券公司研究员分析认为：“从数学上看，这个公式调价的计算方式有问题。电价、工资、化学品等指数后面的数值，表面上是代表这些指数所占水价的成本比例，但这种比例并不一定准确。”而从商业逻辑上来看，“公式中以电价、工资等变动比较大的项目作为参考系数，但‘折旧’这种固定的数值却没有显现在公式之中，这是不是合理呢？”总的来说，神秘的K系数会使制水厂的实际成本很可能要比公式计算出来的成本低。制水厂“虚高”的成本也使自来水公司将会掏更多的现金购买制水厂的产品。

公用事业定价机制存在的主要问题
    国家发改委价格司副司长周望军在 2009年7月30日《第一财经日报》的专访中指出，目前突出的问题是，缺水的地方越来越缺水,越缺水的地方水价越低；提高水价使得其社会承受力越弱。同时，经济越发达的地区水污染越严重，经济发展与保护水资源、优化水环境之间的关系亟待破解；而且在调整水价的同时，怎样保护低收入居民的利益？另外，水的管理体制改革与价格改革配套需要推进。一些城市的自来水厂完全企业化，政府和市场之间的责任如何界定，比如污水处理这一块，污水处理的成本不能完全由居民来承担，政府也应该承担一部分。
    2009年8月24日《南方都市报》社论指出，由于监管机制不顺，各地政府也没有寻找比较合理的公用事业定价机制。各地目前普遍采取的成本加成定价法有利于企业操纵价格，消费者甚至定价机构却几乎没有发言权。如果有一个独立监管机构，它就会主动地寻找更好的定价办法，比如最高限价法。此法能使监管机构处于主动地位，又能促使企业降低成本，从而拟制一个市场竞争过程，最终有利于消费者。因此，构造独立监管体系，乃是公用事业改革的关键，它也能够缓解公众的涨价焦虑。
    住房和城乡建设部法规司副司长徐宗威在2009年7月30日《南方周末》发表的记者专访中认为，由于市政企业大多赢利状况不佳，需要政府巨额补贴。将市政企业高价卖给外资或内资企业，政府可以获得巨额现金收入，同时又可一举甩掉包袱，减少甚至免除相关的财政投入，可谓一举两得。正是这一点，成为一些地方政府加速市政公用事业改革的驱动力。
    在许多地方，政府不仅出售经营权，而且直接将产权或股权出售给外资或内资企业。现在谈改革，必谈产权出让、股权转让。似乎产权动了才是真正的改革。据一项统计，安徽城市公交40% 的产权，城市供水50%的产权，城市燃气80%的产权，已经转让给民营企业或外国资本。徐宗威认为，城市公用事业的特许经营改革，产权的出让不是改革的方向，经营权的放开搞活才是改革的主要方向。现在看来产权转让的步子较快，而经营权转让的步子较慢。

水价究竟该不该涨
    赞成涨价的观点
    1. 水资源费上涨是趋势。2009年8月3日《华夏时报》刊登江西洪城水业股份有限公司董秘康乐平的观点认为，水资源费上涨肯定是一种趋势。水价的构成其中包括水资源费、污水处理费、水处理费等等。水资源费上涨是由于我国水资源短缺，污水处理达到一定国家标准后处理费也会上涨。像水资源费的上涨就不是出于成本考虑而是为了节约用水，水价上涨是合理的，全球水资源都是短缺的，上涨是一个趋势。电力成本构成了自来水公司将近50%的成本，这几年来电价不断上调而水价上调速度明显不足，这就造成了水务公司运营压力加大。
    2.水价上涨应该分段透明。东北师范大学人文学院社会问题专家陶咏梅指出，首先，水价上涨是大势所趋。其次，水价上涨应该有一个阶段性调整的问题，即水价的调整要分阶段、透明地公布给民众。分阶段是指要逐步达到大家能够接受的价格，而不能一下子就提高到理想的状态；透明度是要把水价的提高从制定、批准、实行，最后的运行情况，都要给大家一个合适的交代。
    3.提高水价有利于节水。2009年7月21日《中国广播网》介绍经济学家沈明高的观点认为，提高水价对节约用水有很大的作用。从资源的角度来讲，代表它的稀缺性是价格水平，当这个资源的价格高到一定水平时，其它替代的资源可能会产生，一些新的技术可能会使用。
    4. 水价上涨具有政府改革水价形成机制的背景。2009年第17期《财经》杂志刊登的观点也认为，尽管颇多争议，但当前水价的上涨确有合理性。水务在传统上被认为是“自然垄断”，理应由一家经营，否则收入无法覆盖其成本。作为垄断的“对价”，供水企业的经营，尤其是定价，受政府管制，以防企业随意提价伤害公众利益。城市水价是政府、企业、消费者三方博弈的结果，博弈的焦点便是企业成本，以及这个成本应在多大程度上由消费者补偿。此番水价上调，还有政府希望改革水价形成机制的背景。
    5.中国用水开支比例偏低。2009年8月4日新华社引述清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛的看法称，世界银行建议一国居民用水开支应占其可支配收入的3%至4%，而中国目前的水平不足2%。同时，因为国内用水等资源类产品价格偏低，工业企业可以依靠低成本维持生产，不利于我国经济发展方式的转变。因此，中国目前居民用水价格还存在较大的上涨空间。
    反对涨价的观点
    1.涨价是供水企业转嫁不合理成本的借口。2009年7月21日《经济参考报》刊登了中国社科院工业经济研究所研究员张承耀的观点，他表示，在经营垄断、成本模糊和价格机制存在诸多问题的情况下，涨价可能成为供水企业转嫁不合理成本的借口。现在供水企业都说是成本定价，但这个定价并不是市场竞争的结果，难以服众。据统计，由于供水企业管理不善，全国城市公共供水系统管网漏损率在20%以上，城市供水每年损失至少在100亿立方米。供水单位人员超标导致管理费用过高，更是企业亏损的重要原因，很多城市供水单位人员超编在50%以上。
    2.水价上涨是企业垄断的结果。2009年8月7日《成都商报》的文章认为，眼下的水价上涨只关乎垄断企业攫利，而与资源产品价格改革毫无关系。“促进节约用水”之类，根本不能作为涨价的借口。我们必须防止垄断水企假借资源产品价格改革之名无度、无故涨价。水企要想涨价，必须首先提供一份细致清晰的明白账，供水成本核算以及水价成本监审，都要经得起公众和舆论的质疑。否则，一边高喊巨亏，一边保持高福利，公众完全有理由认为，所谓亏本其实不过是垄断企业为了攫取更多利润的惯性表演而已。
    3.供水企业应先从控制内部成本入手。2009年7月21日《中国广播网》报道，城市管理专家、人民大学公共管理学院副教授杨宏山表示，企业不能因为自身一遇到金融困难，第一反映就要求涨价，要转嫁成本。企业作为一个经营主体，确实要加强成本控制，要挖掘自身内在潜力。
    4.政府应平衡各方面利益。杨宏山还表示，对政府部门，实际上确实在自来水这样的市政公用事业领域中要平衡各方面的利益，我们知道自来水使用涉及到方方面面，涉及到广大市民同时也涉及到城市中很多行业。对于政府来说，需要完善价格管制的办法，不能简单的用我们过去讲的“成本加薄利”方法，因为自来水行业属于自然垄断行业，自然垄断行业就存在信息不对称的问题，企业想法设法隐瞒自己的真实成本，如果你让企业报自己真实的成本，他总是虚报甚至报更高一些。国外有一种关于自来水控制方式，叫做“区域间比较优势竞争”，在一个大的区域内供水成本价格比较类似的情况下，政府不妨找出不同城市供水的均价是什么，以它作为约束自来水公司的重要机制，这种机制叫做区域间比较优势竞争。
    杨宏山表示，外资进入我们公共事业领域中，不一定是推动自来水价格上涨的重要机制，这些外资进来以后有面管理的好处。政府要平衡多方利益，自来水公司过去是一个国有企业，在它遇到经营困难的时候，政府平衡多数方利益的同时，有形无形出现一些偏袒，而对于外资企业，它是企业化运行，这样的运行方式进入市政管理部门，为政府平衡多方利益提供了更好的机制。
    涨价与否要结合客观实际
    还有的观点认为水价是否上涨要综合考虑各种因素。罗瑞明在2009年7月20日《新华网》的文章中指出，我国是个水资源紧缺的国家，但各个城市又存在资源的不均衡，同时水价高低也不同。因而即使水要提价也不能一概而论，更不能跟风。对单位和个人用水可以实行分级制。
    邓聿文教授在2009年7月21日《北京青年报》上强调，上调水价还应考虑如何补贴低收入人群。城市公用事业本身具有的公共性、公益性，决定了政府对公用事业负有不可推卸的公共责任。
    上述分析告诉我们，上调水价需要考虑周全，但一味上涨肯定不是办法，正如人们所质疑的，涨到何时为止？特别是水价涨了而问题依旧，人们更有理由怀疑涨价的正当性。现在之所以动不动就祭起涨价的大旗，很大程度上是因为比起其它的节水措施，涨价对企业和相关部门来说操作起来更方便，更能为其带来立竿见影的效果。水价改革，说了很多年。改革却难有大的作为，关键原因在于，这场改革牵一发而动全身，关乎每一个人的切身利益。而改革的路径与结果，必然会导致提价。价格的提升，意味着利益将重新调整与分配。

外资对中国水价体系的影响
    据2009年7月23日《广州日报》报道，清华大学水业政策研究中心的调研显示，有无外资介入与各个地方的水价上涨并不相关，但记者调查发现，外资水务公司在中国的攻城略地确确实实影响了中国的水价体系。特别是在“洋水务”进入中国的初期，地方政府出于“引资冲动”和“甩包袱”的心理，与洋水务们签订了不切实际的购水合同，带来了自来水企业的巨额亏损，为了填补亏损黑洞，涨价就成为政府和自来水企业的救命稻草。
    著名水务咨询公司国融大通财务顾问公司总经理李智慧在2009年7月29日《第一财经日报》的专访中对外资的介入作了深入的分析，他说，当前水价普遍上涨，是企业综合经营成本上涨、资源价格上涨、水价长期过低等多种因素共同作用的结果。外资高溢价的并购，不会立即导致水价上涨，但会起到间接的传导作用。
    水务公司和地方政府的合作细节作为商业秘密没有对外披露。但外资进入后不久，一些城市水价却开始上调是不争的事实。以昆明为例，威立雅2005年入股昆明自来水公司，2006年就开始上调水价，之后频繁调整，4年间的水价涨幅高达90%以上；外资高溢价进入之后，不排除要求合资企业高额采购相关设备、购买技术服务，这将导致自来水企业承受较高的成本负担，最终的埋单人仍然是消费者。一位业内人士说，在外商高溢价夺标后，外方会要求由其指定的关联企业向合资企业提供技术及管理服务、工程及设备供应等，设备及服务的定价权也由外商掌握。
    由于承担较大的开支，企业的运营成本也将增加，同样可能采取推高水价的方式来消化。而且，一些外资参股的自来水企业，还以成本和售价倒挂为由促使政府提高水价。但这类企业是否真的亏损，又是如何亏损的，缺少第三方监审。
    2008 年9月兰州市物价局的《关于进行兰州市供水价格调整调查的请示报告》中记载，当地自来水企业（威立雅的一家合资公司）原材价、人工成本大幅上涨，供水成本达（1.95元/立方米），与现行水价倒挂，企业严重亏损，运营困难，望水价能调整。威立雅参股的常州市通用自来水有限公司同样报亏，要求涨价。
    李智慧指出，高溢价收购最直接的受益者是地方财政，而一旦提价成功，自来水运营企业也能将负担化解，而最直接的受害者则是该城市的居民。一开始外资收购时付出的投资额过大，导致在特许经营合同期（25年到30年）的收益率将非常微薄甚至亏损。这种情况下，水价推高显然对他们提高营收、平抑上述问题带来好处。如果后任政府不能兑现当年收购时的承诺，就会导致长期亏损。

水价上涨是否为外资操纵？
    而据2009年8月24日《东方早报》的文章分析，外资水务抢占中国市场这是事实，外资投资水务是为了赚钱也是必须承认的。但是水涨价是不是外资水务企业操纵的，这要看市场化的外资企业有没有这个能力。在华主要外资企业目前所有签约项目的供水总能力不到全国供水总能力的10%，排名第一的威立雅水务实际市场占有率不到3%。外资企业想达到四两拨千斤的效果，确实不易。
  那为何在官方的回应中，外资企业成水涨价的“替罪羊”？自从政府在水务领域实行特许经营之后，政府部门从之前的建设主体转变为责任主体。这一过程中，尽管效率提高了，可政府有关部门的监管却失责了。如今问题一出，有关部门习惯的做法就是为失误寻找“合理”的台阶，以此转移问题的焦点，制造新的矛盾来掩盖旧的问题。
    2009年8月24日《新京报》发表《水价上涨的最大推力并非外资》的社论，对水价上涨的内外在因素作了深入系统的分析，并提出应对策略，社论指出，近几年来，大规模的外资高溢价战略之所以屡试不爽，根本上是地方政府短期行为所致。一方面，外资合并让地方政府攫取了短期的溢价收益，并巧妙地利用水价上涨将外资水价成本转给了消费者；另一方面，外资合并以后，水务企业冗员庞大的包袱，也同时转让给了外资。
    其次，供水的根本症结尚未破题。水资源供应理应由中央政府来提供。而从我国当前的情况来看，水务行业管理重心却在地方，水价调整的决策权归于各地省级政府。而更值得注意的是，绝大部分省又把决策权下放到城镇政府。地方政府提供供水的公共服务能力各异，且供水服务本身盈利水平低下，受政绩观的影响，地方政府自然更愿意把这个包袱转出去。
    再次，水价形成机制透明度低，监督缺乏依据。目前，我国关于水价成本监审的法律法规尚未形成，无形之中又扩大了地方政府在调整水价时讨价还价的空间和自由裁量权。如果外资的利益诉求与地方政府政绩捆在一起，恐水价上涨的暗箱操作可能更大。
    因此，水价上涨其背后最大的推力来自于谁，还不能简单地以外资操纵妄下定论。但也从另一个侧面给我们敲了一个警钟。一是作为具有国家战略安全的水资源供给，政府要么创新机制，寻求更为有效的供给方式，要么在有效方式尚难找到的情况下，需要中央政府的积极介入，负责起全国水资源的分配和供给；二是，地方政府的短期行为是与中央博弈的结果，政府失灵比市场失灵更可怕，治理水务市场，要下大改革力度，与地方政府政绩挂钩，供水企业减员增效是改革必经的过程，不可回避之；三是，中央对于水务行业要上升到战略高度全面考虑，尽快采取措施，制定可行性办法，建立有效的监管机制，否则，长此以往，地方政府定会竞相将城市供水企业纷纷外包。待到日后，外资大规模进驻之势形成之时，恐“外资威胁论”就不再是今天的“狼来了”。          （待续）
（摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）

2009年第67期（总第989期）  2009年9月8日（星期二）

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