经济走势跟踪
                                The  Pursuit  of  Economic  Trends

                      2007年第60期（总第787期）2007年8月14日（星期二）

                      中国社会科学院经济研究所《经济走势跟踪》课题组

  
                                      经济热点分析

构建我国城市住房保障体系的讨论

    住房问题关系到千家万户，是民生的基本权利。但近几年房价的不断飚升，导致城市中低收入群体的住房需求愈发难以实现。日前，国务院召开常务会议，讨论并原则通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。理论界、业内人士近来也就此问题发表了大量见解和观点，我们将这些观点以及各国（地区）实施住房保障的相关经验、效果等资料分两期提供给读者。

国务院通过解决低收入家庭住房困难若干意见
    据新华社报道，国务院总理温家宝8月1日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。会议提出要把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。会议要求廉租住房制度扩大保障范围，“十一五”期末，廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。通过采取政府新建、收购、改建及社会捐赠等方式多渠道筹集房源，积极发展住房租赁市场。为确保资金来源，会议指出，各地要将廉租住房保障资金纳入年度财政预算，提高土地出让净收益和公积金净收益用于廉租住房保障资金的比例，并首次明确提出中央财政对中西部地区给予专项支持。

我国现行的住房保障体系
    2006 年12月14日《中国城市发展网》的文章对我国现行住房保障体系中目前推行的两种住房保障形式作了介绍，文章强调，随着住房实物分配停止，住房市场体系发展迅速，住房结构已呈多层次新格局。市场机制使多数家庭改善了居住状况，但对于无力通过市场机制解决住房问题的中低收入和最低收入居民家庭，如何保障他们的基本住房条件是当前建立住房新体制过程中的一项紧迫任务，经济适用房和廉租住房是目前正在我国城镇范围内推行的两种主要住房保障形式。
    1．经济适用房政策
    经济适用房这个名词的提出可以追溯到1991年6月，国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出：“大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。这样就从国家政策上对经济适用住房的建设做了初步定位。经济适用住房是以中低收人家庭为对象、具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格比商品房市场价格低，适应中低收人家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果。其低价格是通过土地划拨供应、免除有关税费、规定开发商的利润上限等来实现。
    经济适用房政策的实施，对启动内需、平抑房价以及完善住房供应体系均发挥了显著的作用，并受到中低收入者的普遍欢迎。但经济适用房在现阶段也暴露出一些问题，如经济适用房规模过大、销售对象界定不清、区位选择上的局限以及经济适用房面积过大、标准过高，使得经济适用住房政策并未真正惠及中低收入阶层，同时又加重了政府负担。
    2．廉租房政策
    为建立和完善多层次的住房供应体系，解决城镇最低收入家庭的住房问题，建设部分别于1999年4月22日颁布了《城镇廉租住房管理办法》和2003年11月 15日颁布了《城镇最低收入家庭住房管理办法》，向最低收入群体提供租金低廉的廉租住房。廉租住房由于其保障的范围较小，在执行过程中总的情况比较好，但其中仍有一些深层次的问题需要研究并加以重视，其中最主要的问题是廉租房适用对象范围过窄。关于廉租房的适用对象，目前只局限于具有“非农业长住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭”。根据我国的现实情况，目前有三类群体未纳入廉租住房政策的适用对象中，例如收入处于平均收人水平以下、最低收入水平以上的家庭，进城务工的农民工，单亲家庭(据统计，单亲母亲约占已婚妇女的10%-15%)及日益增多的老龄群体中的空巢家庭。

现行住房保障体系存在的问题与困惑

    结构性矛盾突出    2007年2月6日《中国经济时报》刊登黄石松、路光的文章说，我国保障类住房建设和商品房建设之间的比例结构严重失衡。从供给看，1998-2006年北京市经济适用房建设历年保持占新增房屋建设总量的8－15%之间，“十一五”期间北京新增社会保障类住房将占全部新增住房约 19.6%，但从需求看，1998-2006期间居民对经济适用房和廉租房的需求占总家庭的60%，即便随着收入的增长，到“十一五”末需要使用经济适用房和廉租房的家庭仍然占总家庭的40%，真正解决中低收入家庭住房问题将是一个漫长的过程。

    住房保障边缘化折射政府缺位    2007年4月27日《半月谈》记者发表的文章指出，不容回避的事实是，当前住房保障体系建设与房地产市场的发展相比明显滞后，其保障性和救助性还远不能满足住房困难家庭需求。近两年来，许多地方政府被飞涨的房价刺激着神经：一方面担心房价飞涨形成房地产市场经济泡沫，担心更多的市民百姓因为飞涨的房价沦为新的住房困难户，影响社会稳定；另一方面又担心过度调控房地产市场导致房地产行业脆弱的资金链的断裂，并直接影响一个地方经营城市的业绩和从该行业获取的高额财政收入。正是在这种复杂、矛盾的心理影响下，两年来，尽管“国八条”、“国六条”等调控房地产市场政策相继出台，银行加息、提高首付、土地清理、信息公报、户型限制等各种调控房地产市场的手段轮番上阵，但不少中心城市的房价不仅未现明显的“受抑”之态，有的城市房价反而上升得更快了。住房保障本应成为政府在住房领域承担的主要工作，却在一定程度上被边缘化。
    文章说，在目前我国的住房保障体系中，廉租房推进程度最快，其住房保障功能也最为明显，但根据建设部今年初的通报，截至2006年底，全国657个城市中，仍有4个地级城市以及141个县级市没有建立廉租住房制度；有 166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设；廉租住房制度覆盖面低，部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善；相当数量的城市廉租住房建设进展缓慢。据建设部统计，截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金仅为70.8亿元，与地方政府约1万亿元的土地出让金相比，这一数字显得过于“弱小”。

    两个 “缺乏”制约廉租房建设    中国城乡建设经济研究所课题组于2007年7月16日在《中国经济时报》发表的文章中提出，住房保障应以廉租住房为核心，首先建立起对城镇低收入人群的基本住房需求的保障，（廉租住房是住房保障最重要的方式），廉租住房有以下优点：一是，廉租房由政府提供租金全免和差额补贴，可以与住房支付能力极低的需求相匹配，决定了其应作为住房保障的主要实现形式。二是，住房保障制度保障的是居住权而不是产权，即首要解决的是有房住的问题，住房供应体系中低端的供应主要是通过租赁方式实现的。三是，廉租房容易解决保障供应和保障需求错配的问题，提高住房保障政策有效性，可以剔除有更高支付能力的家庭购买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入。四是，廉租房更易于实现住房保障的退出机制，通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，廉租住房应在实现对住房特困家庭保障的基础上逐步扩大到住房困难家庭，以及其他阶段性住房支付能力严重不足的人群，如刚毕业的大学生，未来收入预期较高，虽即期收入高于最低工资标准，但住房支付能力的积累不够，短期存在住房困难，低租金的廉租住房可以解决他们在成家立业或异地居住初期面临的经济困境，激励他们努力实现人生创业目标。
    文章强调廉租住房建设需要建立稳定的财政支持渠道。目前，完善我国住房保障制度面临两个主要问题：一是“缺钱”，即缺乏财政性保障资金。二是“缺人”，即缺乏专门的住房保障机构及人员。由于上述两个“缺乏”，导致在住房保障中短期性、应对性、随意性的行为较多，例如有的地方平时对住房保障考虑较少，只在问题突出时采取措施缓解一下，有的地方甚至把住房保障作为形象工程来看待。住房保障属于公共产品，其资金安排应该出自财政。而我国过去尚未有稳定的财政资金预算渠道，住房保障资金供给的不稳定和数量少就从根本上决定了目前我国住房保障制度的覆盖面难以提高，导致了住房保障供给的不稳定和不可持续。

解决住房保障难题的关键是考量政府的决心
    2007 年7月11日《瞭望新闻周刊》刊载的文章指出，我国住房保障体系中对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。对于最低收入家庭，政府提供租赁的廉租住房；中低收入家庭可以购买经济适用住房；而对于中高收入家庭可通过市场购买、租赁商品住房。问题的关键在于与住房市场化进程相比，低收入家庭住房保障制度建设相对滞后。经济适用房、廉租房在一些城市成为“花瓶”和“点缀”，覆盖面与现实需要相比还有相当大的差距。
    文章说，廉租住房制度建设总体尚处于起步阶段：廉租房实物和货币来源不畅；租房的资格、租金标准难以确定；保障方式不完善、监督体系不严格以及地区间进展不平衡等。与此同时许多新问题也陆续出现，如当前农村进城务工群体的住房问题，城镇最低收入和中低收入之间的“夹心层”家庭的住房保障等等，由此廉租房制度的改进要求变得日益突出。解决中低收入家庭住房保障难题，关键的问题还是在于所在城市政府的态度和决心。
    尹中立在2007年4月6日《人民网》载文分析说，住房制度改革面临的主要问题表现在：住房保障实际受益面小，远未达到制度规定的范围。廉租房制度覆盖对象与其他低收入家庭出现过于明显的利益断层。住房保障资源投入不足，配置不合理，国家在住房公积金和经济适用住房方面投入较大，而在廉租房方面投入极小，资源配置不利于低收入人群。
    据2007年3月 13日《中国新闻网》报道，宁夏回族自治区建设厅刘学军厅长表示，现在群众的意见主要在于住房保障体系不够完善，完全依靠市场，政府在其中发挥的作用不够，所以带来了一些问题。房地产连续几年都是政府宏观调控的重点，但与老百姓的期望还相去甚远。要把住房保障制度和养老保险、医疗保险以及就业和教育等问题放到一个水平上来考量，建立一个从中央财政到各级地方财政共同投入的政策体系。对于老百姓而言，衣食住行中的基本问题，都是民生的基本权利，都要靠政策和制度保障解决，不能靠市场来解决。
    中国房地产业协会会长宋春华也表示，中国的住房问题应该一分为二看，可以用市场的方式解决高端收入人群的住房问题，同时保证最低收入群体保有最基本的居住条件，建立相应廉租房的制度。

实施住房保障制度的难点分析
    据 2007年2月6日《光明日报》报道，建设部政策研究中心副主任王玉林表示，住房保障制度，难就难在落实上，难就难在地方政府的让利上，难就难在家庭收入动态变化管理上。一个城市住房保障规划或计划是根据城市保障人口进行设计的，如果没有经过充分的调查研究，充足的统计数据做支撑，每年保障住房的建设目标就缺少针对性。所以建立住房保障统计、信息档案是非常必要的。另外要真正重视这项工作，就要牺牲一些政府利益，划拨一定量的土地、资金和配备专门的管理人员。不管是提供土地或资金，都会与地方建设用地和建设资金争利，这也加大了落实的难度。还有就是管理方面的难度，这涉及到进入和退出机制的建立问题。目前我们国家的个人收入是以多种形式存在的，很难进行监管；还有家庭收入变化是动态的，而住房是固定的，固定和动态的转化是很难的。由于经济适用房的入住条件与家庭收入和现住房条件紧密联系，当家庭收入发生变化时，使其退出所占有的经济适用房是很困难的。
    两位房地产业内人士也对住房保障的实施表示“不乐观”。2006年12月13日《中国经济时报》披露了他们的看法：顾海波表示，住房保障政策已经是“老生常谈”，但结果呢？有的地方至今未建立，有的地方经济适用房在实行中存在严重偏差，大量有权有势的人占据了经济适用房，广大老百姓十分不满，可谓“冰冻三尺，非一日之寒”。到目前为止，还看不到哪个地区有建造多少廉租屋的计划；章林晓表示，在保障性住房制度的实施过程中，存在的阻力不小，需要政府克服、解决的障碍还很多。从资金层面讲，“以地生财”模式，意味着政府可以从“民生用地”上“抽血”，而住房保障建设则要求政府向民生用房“输血”。一来二去，这资金从何而来，这对地方政府来说，是个严峻的考验。一些前期炒作过度、地方财政过度依赖于房地产行业的热点城市，很可能会因此引发政府财政危机。  

住房保障制度改革中的典型经验和问题
    在我国各地对住房制度改革的实践探索中，取得了一些成功经验，同时也暴露出不少矛盾和问题。2007年3月28日《中国经济时报》刊载了刘维新、李政两位专家推荐的山东省莱芜市的经验。莱芜市的住房保障制度改革有这样几个特点：一是建立了以货币直补为特点的廉租房和经济适用房救助机制。政府不再投资建房，而是将政策优惠转化为货币补贴，直接补助到困难户，由他们到市场上自主购买（租赁）住房。二是建立了廉租房、经济适用房联动机制。住房面积低于人均10平方米、上年度家庭收入２万元以下的困难家庭既可申请经济适用房，也可申请廉租房的补贴；既可以申请廉租房，也可以选择申请经济适用房；还可以先选择申请廉租房，等经济条件变好了，再选择经济适用房。无论租或买，还都可以自主选择房屋的地点、户型、面积及新旧程度。三是建立了廉租房和经济适用房退出机制。经济条件改善后不再符合标准的，取消其资格，退还政府补贴费；如果将来符合标准了，还可以再纳入进来。  
    专家认为，莱芜市的这种做法，其好处是显而易见的，首先是扩大了廉租住房政策覆盖面。莱芜市将廉租住房政策享受范围扩大到整个城市低收入家庭，且经济适用住房政策范围也与廉租住房并轨，使城市低收入家庭全部都纳入到了保障范围，还有效解决了以往享受不了经济适用住房和廉租住房政策的“夹心层”群众的住房保障问题。其次是加快了城市低收入家庭住房脱困进程。据测算，莱芜市低收入住房困难家庭6450户，如果按照每户70平方米的保障标准和每平方米1200多元的建设成本测算，共需要近6亿元，实行城市低收入家庭住房货币补贴改革后，每年800多万元补贴就解决了1235户住房难问题（租赁住房1000户、经济适用住房235户），只需5年就可以完成现有住房困难户的解困。第三是政府少花钱办大事，还提高了效率。免除了政府建设廉租住房和经济适用房的项目选点、招标、建设到租售及后期管理等一系列工作，只需集中精力做好补贴申请人的资格审核、轮候摇号时的公证监督和补贴的发放，大大降低了行政成本。
    王鸿春、张晓冰两位作者在 2007年6月13日《瞭望新闻周刊》的文章中说，北京市自1998年住房制度改革以来，相继推行了经济适用房制度和廉租房制度，初步建立了以经济适用房和廉租房为主体的住房保障体系，但在运行中，也暴露出一些矛盾和问题。从总体上看，供应不足已成为当前住房保障体系的突出问题。近年来，随着住房市场化的推进、土地供应政策的调整、征地拆迁难度的加大，经济适用住房成本价格倒挂，供给比例逐年下降。而廉租房总体覆盖面还很窄，覆盖人群只占到北京市城镇家庭总数的2%，且实物配租比例较低，截止到目前，只有一个实物配租项目安排了359户家庭。其次是运行过程中凸显的管理问题，这在经济适用房制度的运行中体现得较为突出。由于准入标准简单化、供应对象过于宽泛，经济适用房制度很难保证那些最需要解决住房问题的中低收入家庭的优先权；在个人信用体系和住房档案不健全的情况下，资格审核容易流于形式，出现了骗购、转让获利等现象，使经济适用房制度的公平性受到质疑；由于退出机制的缺位，一方面使政府投入大量财力物力兴建的保障性住房不能持续发挥保障功能，另一方面还导致了经济适用房“商品化”，一些经济适用房再上市交易，其投资回报率甚至比商品房还高；另外，经济适用房项目建筑标准偏高的现象也比较普遍。

关于保障性住房概念和思路的误区
    闵昱在2007年6月6日《全房网》发表文章，对目前住房政策屡屡失误的原因进行了分析，认为政府对保障性住房的概念存在着重大误区。他指出，享有住房权是公民不可剥夺的权利，但混淆商品住房和保障性住房两个截然不同领域是住房保障政策迷失的核心原因。这两个领域一个是属于市场和商品领域的问题；而另一个是政府的社会保障问题。如果把这两个领域放在一起讨论，肯定会引起你说东我说西的现象。商品市场是按照价值规律运行的，它不可能照顾公民的住房权，这也就是市场失灵的区域；而市场失灵的区域就必须由政府用公共产品的提供来弥补，这部分公共产品就是保障性住房。  
    文章认为，目前政府提出的保障性住房概念混淆了保障性住房和商品房之间的界限。北京政府部门对外多次介绍说，北京市的住房保障体系由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成。我国较早进行保障性住房试点的厦门政府网站对保障性住房定义为“政府提供的，限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准，具有保障性质的住房，具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房（含廉租房、普通租赁房、租赁公寓）、安置房（含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房）等。社会保障性住房的建设与管理实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。”其中“社会保障性商品房”的提法也许是世界上最具幽默的“创新”。这种混淆是政府定位混乱和目前住房政策屡屡失误的重要原因。
    文章指出，所谓保障性住房制度是针对社会上买不起又租不起房子的社会弱势群体而建立的保障性住房制度。而目前政府把经济适用房甚至限价房都作为保障性住房，既不能使政府集中精力搞好住房保障，又使调控商品住房的政府理念出现偏差和失败。比如经济适用房甚至限价房，政府既想让其能起保障作用，又想让其能调控过快上涨的房价。其实际结果就是，既起不到保障作用，导致更多的不公平出现，又不可能调控房价。真是“里外不是人”。政府关于保障性住房的概念实际上存在重大误区。经济适用房甚至限价房都是产权房，如果它们是政府的保障性住房，其保障目的就成了希望保障最底层的低收入家庭人人有房产，但这样的保障目标是天方夜谭、不可能实现。世界上任何一个国家（包括福利制度完善的欧洲）都不可能保障人人有房产，虽然我国的自有房产比例在全世界来看还是比较高的。政府的保障性住房制度，只能是保障人人有房住，而不是人人有房产。
    前述《瞭望新闻周刊》的文章也对相关的建议思路误区作了剖析：如一些官员认为，拿出一定的土地建设经济适用房，意味着地方政府不能再通过经营土地获取巨额土地收益，等于断了自家的“财路”。还有的地方官员认为，建立住房保障制度，解决广大中低收入人群的住房问题，对于提升自己的政绩显然有点“慢”，不如单纯追求GDP的增长速度那么突出，不能给自己“成绩单”上加分。在这样的思路主导下，我国住房保障制度的公共财政支出严重缺位。一方面，政府部门从土地出让中获得大量收益，另一方面，却不愿意为建立中低收入家庭住房的保障体系出钱。从国外经验看，不少国家在公共财政支出中都有社会保障住房一项，而在我国公共财政支出中，只有廉租房明确要以公共财政资金为主，其他涉及到住房保障的支出并未纳入财政预算中。国外政府在住房保障方面一般采用立法、财政、金融和税收等多种手段和措施给予支持。与之比较，我国住房保障手段比较单一，金融、财政和税收上的系统配套支持政策严重不足。

行之有效的住房保障体系应如何确立
    中国社科院金融研究所研究员易宪容在2007年2 月17日《第一财经日报》的文章中强调：针对中国实际情况，要建立起中国有效的住房保障体系，第一件要做的事情就是要明确在转轨经济下，中国的房地产市场发展应当有一个明确的定位：那就是不管住房是投资品还是消费品，都要首先满足国内绝大多数居民基本的居住及相应的住房福利水平提高的需要。在政策上，对国内房地产市场发展宗旨给予严格的界定，对一些不当的行为和制度规则进行规范。目前国内房地产市场价格快速上涨，就在于投资者进入过多，不少地方完全成了一个住房投资市场，这种行为就应当予以纠正。通过严格的制度安排，如税收、信贷政策等，首先要让国内房地产市场成为消费者或居民自住的市场。在这样的大前提下，整个房地产市场的运作，从土地拍卖到商品房建设完全可以通过市场的方式来化解目前国内居民的住房问题。
    文章指出，如果房地产市场发展的宗旨是满足居民消费，那么市场生产的住房就得是绝大多数居民有支付能力的产品，而不是目前的高价房。特别是当土地为公有、金融资源为政府所垄断的情况下，政府更是有能力来保证房地产市场的价格在适当的价位上。因此，仅以经济适用房、限价房等来调整目前市场上的房价水平，那是不够的。在房地产市场宗旨明确之后（生产绝大多数民众有支付能力的住房），政府还可以通过货币化补偿、利率优惠、税收优惠等方式，对不同收入水平的居民采取不同的政策。这样绝大多数居民可以根据自己的不同情况进入不同的房地产市场。因此，目前住房保障体系要做的就是明确中国房地产市场发展政策及宗旨。如果这根本宗旨不确立，其他许多政策只能及市场之表而不及里。
    前述《瞭望新闻周刊》也就住房保障体系的确立提出了五项建议：
    一是将“保障性住房”与“房地产市场”加以区分，应成为政府制定住房政策的基本原则。在一些发达国家，即便居民平均收入已达到很高的水平，保障性住房仍然占有相当比重，比如：英国发展公共住房有100年左右的历史，虽然经历过“公房私有化”阶段，到目前为止，仍然有20%的居民住房通过住房保障制度来解决。我国发展住房应遵循“保障+市场”的模式。保障性住房由政府提供和管理；而商品房市场由市场机制来进行资源配置，政府通过制定政策来进行宏观调控。
    二是要强调政府在保障性住房体系中的主体地位。自1998年住房制度改革以来，我国保障性住房出现的一系列问题，根本原因就在于政府作为管理主体的缺位。根据国外经验，公共住房的运行是一个系统工程，需要由政府作为主体设立专业管理机构来负责。将保障性住房的投入纳入财政预算，是建立住房保障体系的基本保障。国外的公共住房政策对政府投入都有明确规定，并有法律保证，政府也有固定的财政预算安排以及专项基金等配套政策。但目前我国除了对廉租房及住房补贴有少量投入外，其他涉及住房保障的支出还没有纳入财政预算安排。
    三是加强管理工作。每个城市的中低收入家庭有多少？标准怎么制定？都需要一套切实可行的标准体系，这是中低收入家庭住房保障体系建设的前提。在此基础上，要加强管理工作，严格防止政府部门和官员的权力寻租行为，避免出现经济适用房面积过大，出售给不符合条件的个人等现象再现。
    四是严格控制保障性住房面积标准。我国的住房保障制度处于起步阶段，居住面积应以“满足基本住房需求”为原则，经济适用房、廉租房的设计应强调功能优先，居住面积应受到严格控制。
    五是研究用新的模式解决问题。比如要研究我国的住房公积金制度，为什么不能有效覆盖中低收入家庭，如何将他们纳入到这一体系中来，让他们在这一制度中受益，又不影响公积金制度的正常运行，都是需要我们深入研究的课题。（未完待续）                  
（摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
  
2007年第60期（总第787期）  2007年8月14日（星期二）

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