经济走势跟踪
The Pursuit of Economic Trends
2007年第46期（总第773期） 2007年6月26日（星期二）
中国社会科学院经济研究所《经济走势跟踪》课题组
经济热点分析
关于建立和实施国有资本经营预算制度的讨论
据报道，国务院5月30日常务会议决定从今年开始在中央本级试行国有资本经营预算。就此热点问题，理论界发表了许多观点和争论。我们将部分相关资料提供给研究者。
试行国资经营预算的三项原则和现实意义
据 2007年5月31日《人民日报》报道，国务院总理温家宝30日主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。根据党的十六大和十六届三中全会的要求，财政部、国资委研究提出了试行国有资本经营预算的具体意见。实行国有资本经营预算，是国家以所有者身份取得企业国有资本收益，用于支持实施产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步，补偿国有企业改革成本以及补充社会保障。会议同意财政部、国资委提出的意见，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。
会议强调，建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。试行国有资本经营预算，要坚持以下原则：一是统筹兼顾、适度集中。统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例；二是相对独立、相互衔接。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又要与政府公共预算相互衔接；三是分级编制、逐步实施。按照国有资产分级管理体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。
中南财经政法大学财税学院叶青教授2007年6月4日在他的博客上发表文章分析，此次设计的国有资本经营预算将由国资委进行独立编制，再由财政部进行汇总，并进入财政库；而这部分资金在使用时，再从财政库中支出，由国资委进行支配。这个预算是我国预算制度的重大变革，理论界已经呼吁至少15年的时间。通过这个预算和分红，可以达到以下目标：
——宏观调控。国有企业的利润飞速增长、垄断行业收入上升，促使这些企业投资率居高不下，提取适当的国有企业红利，能缓解这方面的压力。
——完善保障。国有资本经营预算出现的结余可以用于补充社会保障预算支出，目前正在解决企业改制、重组转型中调整成本，例如职工的社会保基金不足问题。
——扩大支出。可以用于补充公共预算，加强基础设施建设。
——规范经营。如调节国有企业经营者收入大大超过一线员工的状况。
2007年6月5日《中国财经报》刊载的欧阳日辉的文章，从四个方面分析了建立实施国有资本经营预算制度的重要作用：
1. 建立和实施国有资本经营预算制度，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措。有利于坚持和完善基本经济制度，进一步推动政企分开、政资分开，深化国企收入分配制度改革，增强政府宏观调控能力，合理配置国有资本，促进国企技术进步、提高过于企业核心竞争力，集中解决国企发展中的体制性、机制性问题，优化国有资产的规模、结构和运行状态，充分发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力，都具有重要意义。
2.建立和实施国有资本经营预算制度，国有资本的结构调整步伐将会进一步加快。国有资本经营预算制度有利于落实中央要求的“国有经济有进有退、有所为有所不为”，进一步优化国有企业的资源配置，促进经济结构的合理调整和优化升级，提高国有资本的集中度和竞争力。今后，国有经济布局结构调整将主要围绕规划和国有资本预算进行；国资委将对整体上市公司直接持股，目的是帮助国有企业尽快实现成为较强国际竞争力的大企业、大集团目标。
3.建立和实施国有资本经营预算制度，有利于规范国家与企业的关系。政府与企业的预算约束由软变硬，企业对政府的依附关系脱解，企业再难以依赖政府，政府也再难以干预企业，企业逐渐变成独立的市场主体，加快建立现代产权制度的步伐。区分国有资产出资人职能与政府公共管理职能之后，公共财政体制也可以名正言顺地对基础设施、社会保障、文化科技等具有公共性的领域的国有企业补充资本金，特别是对关系国计民生的重要行业和关键领域进行投入，体现政府行使公共管理职能的需要。
4. 通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，分清税收和国有资产收益，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。通过对预算执行情况和执行结果的考核，对国有资产经营管理行为的监督和考核，督促企业经营者负起国有资本保值增值的责任。
2007年6月4日《上海证券报》的文章中，两位学者谈了他们的看法：财政部科研所国有经济研究室副主任文宗瑜表示，国资经营预算的功能还表现在两个作用，一是控制乱投资；二是调整经济机构，特别是国有经济布局；中国社会科学院研究员剧锦文介绍说，1994年起，考虑到大部分国有企业负担过重，政府允许国有企业留存经营收益。而随着近年来宏观经济形势好转，央企的现金流开始充沛，加上银行的“热心支持”，企业的投资冲动也越来越不能抑制。
国资经营预算的编制主体之辩
根据中央财经大学教授李燕的介绍，目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。一种观点主张应由财政部门编制国有资本经营预算，理由是《预算法》规定政府预算的唯一编制主体是财政部门，而且企业的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护政府预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本经营预算。另一种观点则认为各级国有资产管理部门——国有资产监督管理委员会（国资委）是代表各级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。这就决定了国有资本经营预算和公共预算共同构成我国的政府预算体系。由于两种预算性质不同，其中国有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由国有资产管理部门——国资委编制国有资产经营预算，并与各级政府财政部门编制的公共预算共同形成政府预算。国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有的模式，而应取决于该预算的编制目的和内容。如果明确了我们目前所要构建的是经营性国有资本预算而非整个国有资产预算，这个问题的答案就有了，即应由国有资本的产权主体——国资委作为国有资本经营预算的编制主体。
吴炳贵在2007年5月17日《搜狐财经》上也谈到了关于国资经营预算编制主体的两种意见：一个是编制国有资本经营预算不能独立与公共财政之外，应该是一个公共财政的一个重要组成部分，以保持政府公共预算体系的统一性和完整性，保证政府社会目标的顺利实现；另一个意见，认为国有资本经营预算应该由国资委单独编制，并列入公共财政编制预算自称体系，以体现政府社会管理的职能，也就是公权和私权的分开。我们认为第二种意见更符合实际。吴炳贵认为这个国有资本经营预算必须是国资委独立的编制。
另据2007年6月16日《证券时报》介绍，建议国有资本经营预算由财政部编制的主要观点有：一是我国现行的法律制度规定的部门职能要求财政部门编制执行国有资本预算；二是根据政府预算统一、完整的原则,国有资本预算编制主体仍应为国家财政部门；三是国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算余缺相继，相互融通；四是国有资本预算是政府宏观调控的衍生手段，保值增值是国有资本经营在微观层次的具体要求，国有资本应该发挥比国有资产保值增值更大的作用，国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益。
关于国企分红的程序和支出范围的确定
分红的程序
2007 年6月16日《财经》杂志发表的赖永添、吴子云的文章指出，关于分红的程序问题，主要有两种观点：第一种观点是政府以所有者（股东）的身份，采取“一对一”谈判的方式，通过国有股东代表确定每一家企业的分红比例，这样既不会破坏企业的法人治理结构，又能照顾到每个企业的具体情况。第二种观点是采取“一刀切”的方式，政府统一确定分红比例，这样可以避免高额的谈判成本及可能出现的权力寻租问题。两种观点都有其合理性，但是都没有充分考虑我国国有企业的现状。
目前，全国独立核算的国有企业约为11.6万户，其中由国资委监管的157家企业集团集合了1.4万户。在此情况下，“一对一”的谈判，哪怕是只针对国资委监管的集团公司（总部）这一层面的谈判，其时间和人力成本之高，都是难以想象的，更别提其中可能造成的权力寻租问题。但是，若采取以一纸公文“一刀切”的简单化处理办法，一是容易引发各方（特别是外国政府、机构及境外投资者）对政府凌驾于企业法人治理结构之上的质疑，二是很难体现政府对不同行业实行不同的宏观调控，三是必然导致不同盈利水平的企业苦乐不均的问题。例如，石油石化、冶金、烟草等行业的净资产收益率都在20%以上，而农林牧渔、建材等行业该指标仅在3%左右，不分行业差别适用同一分红比例，显然不是很合适的。
制定合理的分红程序，必须兼顾国家宏观的国有资产管理和维护微观的企业法人治理结构两方面的需要。我们认为，采取下列方式可能是比较妥当的选择：
首先，遵循国有资产“国家统一所有、政府分级监管”的原则，由国务院和地方政府分别履行中央企业和地方企业的国有资本收益管理职能；其次，各级政府出台正式的企业国有资本收益收缴办法，统一明确本级政府及其部门、机构所直接监管的企业（一般为企业集团的母公司、总公司或总部，以下统称“集团公司”）的上缴利润比例，具体比例可以根据国有经济结构和布局的战略规划和当地国有企业的实际，区分不同行业、资产规模或盈利水平等分档设置；第三，政府按照《公司法》等法律法规要求，通过集团公司的经理办公会或者董事会、股东（大）会等内部治理结构，决定企业的利润分配方案，保证企业按规定比例向国家分配利润。同时，集团公司通过子公司的经理办公会或者董事会、股东（大）会等内部治理结构，决定所属企业的利润分配方案，保证自己向国家分配利润的资金来源，依此逐级类推。这样做的好处，是政府按照事先确定的分红比例要求企业分配利润，减少谈判带来的行政成本，同时保证利润分配的透明度。此外，政府依法通过企业内部治理结构行使所有者（股东）权利，国有股东与非国有股东按照“同股同权”享受分红，维护了企业法人治理结构的运转。因直接向国家分配利润的是集团公司，由他们根据集团的总体发展战略，确定所属企业的分红水平，间接地提高了集团的控制力和资本优化配置效率。
2007年6月1日《南方日报》载文指出，国资委研究中心企业部部长王志钢和中国人民大学经济学院院长杨瑞龙都认为，从国外的经验看，即便是在试行阶段，采取一刀切也是不行的。王志钢认为只有做到 “一企一策”，才能起到宏观调控作用，使企业平稳向前发展。杨瑞龙则认为，由于每家企业的现金流和资本结构是不一样的，对不同的行业需要有不同的比例，如果分红比例过高，必将对企业的竞争力产生影响。王志钢认为，国企上缴的红利，应先交给国资委，因为国资委是国企的出资人。作为出资人，就应该有收益权。当然这个钱收过来之后，一定要国家用。国家怎么用，要有一个合理的划分。但不要把国有资本预算体系和财政部的公共财政体系对立起来看。国有资本预算体系是公共财政里面的一个子体系、小体系；但这部分红利怎么进入财政部，就涉及到一个具体的操作问题。杨瑞龙也觉得国有企业日后上缴的红利应该由财政部管理。这笔资金的最后归属应该是国家，而国家的代表是财政部。
另据2007年6月1日《成都晚报》的文章观点称：面对即将试行的国企分红，现在最关键的问题是，相关的制度是否已足够的完备？相关的程序是否已具有足够的正当性？毕竟，如果国企分红绕开必须的程序正义，就不能让国企红利真正转化为公共财政收入，纳入公共财政的管理和监督程序，就不能保证其使用的公平与效率了。这样的国企分红，反而会造成公共财政被浪费和瓜分的格局，国企分红离还利于民仍然会有着遥不可及的距离。
世界银行中国代表处专家张春霖在2007年6月5日《新华网》上就国企分红发表了自己的观点，他认为，首先是要有正确的决策机制。国家在其中持有股份的那些公司如何分红，国家股东要有自己的立场。但这不等于说国家股东可以决定一切。因为按照公司法，分红决策必须由董事会作出，而董事会是对所有股东负责的。董事会的中心地位很关键；其次是正确决定分红率。国家股东的分红政策其实也是投资政策，决定将一部分利润留给公司的管理层实际上是决定对该公司进行投资。当国家股东决定把100万元利润中的60万元作为红利分走时，同时意味着把其余40万元留在该企业用于再投资。这相当于国家股东首先把100万元利润全部装在口袋里，然后再掏出40万元给企业用于再投资。他认为，国家股东决定分红比例，第一应根据市场上的投资回报率等因素，确定合适的“标杆回报率”；第二应确保企业用利润进行的再投资符合国有经济布局调整的思路和方向。相对于一个从事高增长业务的公司，一个从事成熟业务的公司应该有更高的分红率。国家股东的分红政策尤其应该鼓励企业用留下的利润支持高风险但有前途的创新投资项目。因此，有必要对企业进行分类，分类的标准应该是企业的增长潜力。
国资预算支出范围的确定
2006年3月7日《中国经济时报》介绍了李保民、张文魁和文宗瑜三位学者的观点：国资委研究中心副主任李保民指出，国有资本经营预算收入主要包括：国有资产收益收入、公共预算转入、国内外债务收入和其他国有资产经营收入。与其相对应，国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展。主要包括：一是用国有资产收益安排的支出。其主要包括：股份制企业国家股配股（或增资）支出；向新、老国有企业注入资本金支出；国家调整产业结构安排的投资支出；保证国家队重要行业和重点企业控股、参股的投资支出；国有资产保值增值的奖励支出；用国有资产收益安排的其他指出，等等。二是基本建设支出和国家专项建设基金支出。三是国有企业挖潜改造支出。四是科技三项费用支出。五是国内外建设借款还本付息支出以及其他支出。
国务院发展研究中心研究员张文魁建议，国有资本经营预算现阶段的收入来源以两类为主，一类为国有企业所分配的利润和国有股红利，另一类为国有产权和股权转让收入（扣除改制重组成本后）。支出方向是否合理可行是决定国有资本经营预算运行成败的关键。张文魁原则上不主张通过国有资本经营预算的支出来设立新的国有企业，也不主张对现有国有企业进行亏损补贴。其次，不宜将所谓的监管费用支出笼而统之地列入国有资本经营预算的支出范围。第三，债务融资的收入和相应支出不应进入国有资本经营预算。第四，目前一些由财政安排的有关国有企业政策性破产、分离办社会职能的支出等宜维持连续性，不宜进入国有资本经营预算的支出范围。在实行国有资本经营预算初期阶段，张文魁认为以四类支出为主，即国企改制重组成本支出、对现有出资企业补充资本金的支出、向社保基金转移性支出、向公共财政的转移性支出。其中，国企改制重组成本支出是国有资本预算支出在今后一段时期内的主要支出内容，其它三类支出特别是向财政转移性支出应更多从中长期角度考虑，现阶段不是重点。
财政部财政科学研究所研究员文宗瑜表示，国有资本预算支出主要有两块。微观层面包括：国有企业重组的支出、国有企业改制成本的支出、其他的国有企业因为政策或其他原因对其资金的补充。宏观层面则主要用于弥补社保资金预算的缺口，因为我国的社保资金缺口很大，如医疗体制改革的问题、农村医疗保障体系的建立和城市社保医疗体系的建立都需要大量的资金。
国资经营预算编制面临的难点分析
2007 年6月1日《第一财经日报》发表社论，分析了国有资本经营预算面临的主要难题。首先，国有企业上交红利的比例如何确定？国务院常务会议决定，按照统筹兼顾企业自身积累、发展和国民经济结构调整以及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。但是，资本经营和资产经营的收益分配比例如何确定，还有待进一步细化。
国资经营是指国有企业利用国有资产从事经营性活动；国有资本经营则是将国有资本整体出让或者出让部分股权，从而获得资本收益。两种经营的性质完全不同，所获得的收益也不相同。如果将国有资本经营预算理解成为国有股权出让或者国有企业改制预算，那么就大大缩小了国有资本经营预算的范围。如果将国有资本经营预算理解成为国有企业资产经营的预算，同样缩小了国有资本经营预算的范围。
正确的做法是，将国有资产经营预算作为常态，而把国有资本经营预算作为特别预算，两项合计构成国有资本经营整体预算。如果国有资本经营预算的编制导致国有企业改制加速，或者，国有资本经营预算的编制导致国资委大量出售国有企业，就背离了编制国有资本经营预算的初衷。国有资本经营预算应该反映国有企业的资产经营状况，而不仅仅是将国企改制，或者出售国企股权。在操作过程中，由于国有资本经营导致国有企业的性质发生变化，牵涉到国企职工的身份转换问题，所以需要编制特别预算。
其次，国有资本经营预算的编制是为了更好地发挥国有资本的作用，如果国有资本经营预算与政府公共预算相互脱节，国有资本经营预算成为不受预算法监管的特殊预算，那么，编制国有资本经营预算将变得毫无意义。国有资本经营预算是政府公共预算的特殊组成部分。分别编制不等于国有资本经营预算成为游离于政府公共预算之外，不受预算法管辖的中央政府特支费，国有资本经营预算必须纳入预算法的管辖范围，并且接受全国人大的监督。如果只强调国有资本经营预算的完整性和相对独立性，而没有强调国有资本经营预算与政府公共预算之间的相互衔接，没有纳入到国家现行的预算法律监管体系之中，国有资本经营预算很可能成为“账外账”，成为可以灵活处理的不受法律监管的特别资金。
2007年6月1日《成都晚报》发表单士兵的文章，对此次试行的国有资本经营预算制度表示 “不乐观”，他认为，此次试行国有资本经营预算原则，似乎很难带给我们足够的信任与期待。诸如“统筹兼顾、适度集中”“相对独立、相互衔接”“分级编制、逐步实施”这样的预算原则，弹性空间太大，显然极为空泛，不具备可操性。在相关的预算原则中，看不到有关法律与人大对预算进行监督的具体规制文本。此外，将地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定，如此的放权，很容易形成“监督真空”，令人担忧。国企红利最终落在哪个盘子里，也没有那么简单。如去年国资委强调，在国企分红的前两年，红利应主要用于完成企业的改革重组，虽然国企预算体系是公共财政里面的一个子体系，但是，国资委却要将国企红利用于“内部流通”。随着国企分红的开闸试水，相关博弈势必更为深入，要把国企红利顺利地收上来，相关部门与国企本身也必然产生新的博弈关系。会不会因为国企分红，造成垄断行业拥有更大的特权。国企红利应该归于公共财政，依据合法性程序，来施用于公共事业与公共服务。然而，种种现实情况却喻示着，真正实现国企分红最大程度的惠泽于民的诉求，任重道远，我们难以乐观。
舒圣祥在2007年6月2日《红网》的文章中也谈了他的担忧，所谓国有资本经营预算，归根结底也是一种预算，这就不能不提到公共财政预算的经验与教训。先是在编制程序上，科学性不够猫腻很多，然后在批准的时候，“看不懂的预算”都能在人大通过，最后在执行的过程中，更是可以擅自调整预算——政府支配财政资源的行为缺少硬性的制约，由此导致政府官员无所顾忌地胡乱花钱，这种公共财政里的“预算软约束”问题，在国有资本经营预算里同样有可能发生，而且一旦发生无疑会更加隐蔽，公众知情的难度也更大。
让人大代表和社会公众能够知晓每笔钱的来龙去脉，这是一个成功的国有资本经营预算的必备条件。否则，国企有没有分红，分红的计算依据是什么，不分红的理由是什么，分红的用途是什么，如果这些问题都是一头雾水的话，那所谓国企分红恐怕就只有形式上的意义，最终的分红果实很可能会成为部门利益或者个人利益，而不是国民福利——摘西瓜的人和切西瓜的人把西瓜吃了，公众甚至连西瓜长什么样、有多大个儿都难以知道，更遑论吃瓜了。
2007年6月1日《上海证券报》发表邓聿文教授的文章，他认为建立国有资本经营预算制度，难点是如何处理好以下关系：首先，是如何理顺国有资本经营预算与公共预算的关系。公共预算收入的主要来源是税收，主要用于社会的公共支出。国有资本预算的收入则是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，主要按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整及增强国有经济的控制力的要求，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的增值。两者的目的虽然不一致，国有资本应形成相对独立的预算体系，但从国有资本收益的性质来看，它的所有者也是全民，因此其收益也必须归全民。国有资本收益必须纳入国库，然后通过国家的公共财政支出才能回归于全民。
其次，是如何协调出资人与企业之间的利益关系。现在的难题在于，中国的国有企业尤其是绝大部分央企，不是依据《公司法》而是《全民所有制工业企业法》注册的，也即属于《企业法》调整的范围，而1988年出台的《企业法》不可能有出资人的概念，只有政府主管部门的概念。所以对于这部分企业，国资委作为出资人的分红权能否落实还存在疑问，特别是一些特大型企业，这个问题尤为突出。
再次，是如何处理国有资本经营预算的编制主体关系。目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。由于国资委监管范围并未涵盖全部国有资产，且国资委主导编制会出现出资人与监管者的角色矛盾，即政府对企业的监管职能与企业的投资职能混淆，可能会造成新的政企不分。对此，国资委认为，国有资本收益应由国资委管理，但实行收支两条线，由财政部负责批准预算给国资委。事实上，国资经营预算不仅仅是财政部和国资委两家的问题，国企的利润和改制收入属于公共收入，应该有一个超脱于部门利益之上的机构，比如，成立国务院预算委员会，由它来建立相关监督和审核机制，以防止部门随意性过大、自由裁量权过大；同时预算支出必须向全国人大汇报，单独审议，这样才有利于监管。
最后，是如何用好国有资本预算收入这笔支出。按照财政部提出的不高于15%的企业利润作为红利上缴，这部分红利收入也将多达1000多亿元。因此，这笔国资投向哪些领域，也存在一个效率问题。总的来讲，国资收益作为公共资源，使用上主要投向公共投资和经济建设两大领域。前者主要用于补充社会保障等民生方面，后者主要用于产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步等方面。从试点地方的情况来看，国企红利则首先是用于支付改革成本，然后是国有资本投资，再后是支持政府公共财政支出。这也说明，在中央和地方将会有不同。地方上主要用于企业改制成本的支付，中央则主要用于包括国企战略调整以及对重要企业补充资本金等方面的资本性支出。
目前国资经营预算问题存在的困扰和误区
据2007年5 月18日《中国证券报》报道，国务院国资委研究中心副主任李保民日前在“南京城市国资论坛”上指出，目前国有资本经营预算问题还存在四大困扰。首先是国资委的定位和职责不够明确。作为出资人，收取红利很正常；但作为监管者，应该按照国家相关规定收取一定的费用。这是两个不同的职能界定，也是两个不同的利益取向。第二，出资人的佣薪机制和规则不明确。按照我国现有法律，特别是《公司法》，出资人进行投资决策和收益的时候，最简单决定是票选制，但国资委现在的佣薪机制是议决制；而且国资委并没有预算机制。第三，如果要进行试点或加快编制预算的话，编制的内容还不明确。比如，是否要包括所有的国有企业，还是只以某一些企业或行业作为试点。最后是国有资本经营预算收支如何严格管理。特别是支出如何做到合理决策，如何按照我国产业政策把钱投向国有资本需要的地方，防止收支过程中的腐败。
3月27日《21世纪经济报道》发表彭清泉等人的观点强调，建立国有资本经营预算要注意避免步入以下几个误区。一是编制主体错位。有些观点认为，国有资产监督管理机构是国有资本经营预算的编制主体，这种观点是片面的。第一，我国实行以公有制为主体的基本经济制度，决定了国家财政“一体两翼”的格局(以财政部门为母体，以税务、国有资产为两翼)；第二，目前存在的国有资本与公共预算资金相互挤占、挪用现象，需要通过建立国有资本经营预算解决，但这属于完善政府复式预算范畴的问题；第三，国有资产监督管理机构承担受托责任，并享有相应权力，但不应造成“管家”最终成了“主人”的后果；第四，小到一个企业，大到一个国家，其预算都应当具有统一性和完整性。
二是收支范围不当。常见的有：将应由部门预算解决的国有资产监督管理机构所需经费(即所谓“监管费用”)列为国有资本经营预算支出项目；将专门用于国有企业投资的政府性基金排除在预算收支范围外；将企业的债务融资作为预算收入来源或者以国有资产监督管理机构的名义进行融资；将资源性国有资产与行政事业资产收益作为国有资本经营预算收入。凡此种种，混淆了国有资本经营预算与政府公共预算、企业财务预算的区别。
三是编制另起炉灶。国有资本经营预算属于政府复式预算的组成部分，应当遵循国家预算法律的规定进行编制。实际上，按照即将全面实行的《政府收支分类改革方案》，国有资本经营预算收入已经基本可以得到反映，按功能和经济分类的支出科目只需略加细化，便可满足编制国有资本经营预算的需要。
四是与公共预算及现行政府投资体制的关系处理不当。目前，国家财政在公共预算中安排了大量的国有企业改革成本支出，同时通过发展改革部门安排了大量的基本建设投资。这些支出是国有资本收益远远不能承受的，如果没有做好相关衔接工作，将导致国有资本经营预算的作用无法发挥，背离国家建立国有资本经营预算的初衷。
完善相关法规制度是推动国资经营预算的保障
2007年6月15日《中国社会科学院院报》刊登杜莹芬的文章，提出了保障国有资本经营预算推行的六项制度措施。
1. 加快政府预算管理改革。要通过良好的制度安排和机制设计，使公共财政资源的配置和使用能够真正反映人民的意愿，促进政府更好地履行公共财政受托责任，提高财政透明度，增强财政政策的可预见性和可持续性，实现总规模控制，资源的战略性优先配置，改善管理和运作效率，确保财务合规性以及有效控制和管理财政风险等公共财政管理目标。
2.完善国有资产出资人制度，真正实现国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开。各级政府不再直接行使国有资产出资人的各项职能，而各级出资机构也不再行使政府的各项公共管理职能，以真正实现政企分开和政资分开。出资机构还要对有国有投资的企业实行分类管理。
3.加快社会保障制度改革。只有在社会保障制度健全的环境下，企业的非经营性资产才能实现剥离，国有资本结构才能优化，经营资本预算功能才能得到真正发挥。
4. 加强立法，加快国有资本预算的制度化和法制化建设，为国有资本经营预算工作的推行奠定良好的法律基础。要明确规定国有资产的管理机构及其职责、国有资产的定位和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任，从根本上解决国有资产出资人的问题。此外，现行预算会计制度也要作相应修改。
5.完善公司法人治理结构，通过对中央企业进行清产核资、风险管理和完善监事会制度等，加强国有资产监管。
6. 及时发现并解决实施国有资本预算过程中出现的矛盾。要正确处理好政府层次上的国有资产监督与收益处置管理的关系、中间层次上国有资产投资运营和国有资产经营管理的关系，以及企业层次上的国有资产具体经营的关系。同时处理好国资委与其下辖中央授权经营企业的关系，协调各方利益问题。
前述《第一财经日报》社论指出，编制国有资本经营预算是大势所趋，但要想将这一工作落到实处，必须尽快制定国有资产法，修改预算法，在国有资产法中规定国有企业的分红比例，在预算法中确定国有资本经营预算与政府公共财政预算之间的关系，最大限度地平衡政府与企业之间的利益关系，处理好企业的眼前利益与长远利益之间的关系，确保全体国民的利益不受损害。
（完）
（摘编:叶红; 责任编辑：王砚峰）
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