经济走势跟踪
The Pursuit of Economic Trends
2006年第18期（总第648期）2006年3月14日（星期二）
国家社会科学基金重大项目《社会主义市场经济中经济周期基本理论和实践研究》课题组
中国社会科学院B类重大课题《经济走势跟踪与研究》课题组
中国社会科学院经济研究所与海通证券有限公司《经济走势跟踪》联合课题组
经济热点分析
中国改革：反思与深化
经 过四分之一世纪的探索和发展，中国的改革事业取得了举世瞩目的成就。改革使中国的整体经济实力得到了空前提高，改革的实践表明，我们今天的成绩无不与改革 相连，没有改革就没有今天的成就。胡锦涛在今年的全国十届人大四次会议上强调，“要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心”；而在温家宝所 作的政府工作报告中，有细心人统计出，“改革”一词出现了83次，提及“体制”有29次。联想起此前人们关于“改革”的种种争论，我们可以看到，中央的态 度非常鲜明，即改革方向不可动摇，并要以更大的决心加快推进各项改革建设，着力解决事关全局的重大问题。当前，改革已经进入攻坚阶段，有关改革的理论研究 和探讨也非常热烈，我们将近两年理论界关于中国改革问题的讨论、争鸣的部分论点加以整理选编，以供读者参阅。
改革已进入攻坚阶段
中 国的改革是一项庞大而复杂的系统工程，其艰难程度比人们预想的还要困难得多。二十多年来，虽然中国改革已经取得了很多重大突破，但由于一些深层体制问题没 有解决，使得一些关键领域的实质性改革难以推进。目前的中国改革已进入了攻坚阶段，可以说是改革中最困难，任务最艰巨的阶段，许多历史上存在的问题未得到 解决及改革本身产生的新问题都摆在我们的面前。
著名经济学家吴敬琏教授在今年2月11日举办的“50人论坛”2006年年会上指出了中国 改革存在的四个重大缺陷：第一，从经济领域说，一些关键领域的改革，如大型国有企业的股份化改革，垄断行业的管理体制和产权制度改革，基本经济资源的市场 化配置等由于障碍重重而进展缓慢，第二，现代市场经济正常运转所必须的法治环境迟迟未能建立，第三，政府必须提供的教育基本社会保障等公共服务不但没有家 行相反有削弱的趋势，最后与此相适应，与传统社会主义经济社会体制相适应的粗放增长方式也难于向集约增长方式转变。由分配不公，贫富差距扩大，行政腐败扩 散等造成的社会矛盾日益加剧，并引起了部分群众对现实生活中消极现象的强烈不满。这种情况下，2004年到2005年期间爆发了关于我国改革发展存在的问 题，以及中国应当向何处去的大争论。这种情况向我们表明，认真反思我国改革的成就和不足，它所面临的问题和明确今后的方向，就成为一种迫切的需要。
2005 年2月12日，《中国改革论坛》上发表了原深圳市体改委主任徐景安教授在“中改院25次改革形势分析会”上的发言，他把中国改革中带来的许多问题概括为： 资源紧缺、环境破坏为标志的人与自然关系恶化；贫富差距拉大、犯罪率飙升为标志的人与人关系恶化；精神障碍严重、自杀率提高为标志的人与自我关系恶化。这 三大关系的恶化，是世界现代化的通病、现代文明的通病，也就是西方式现代化的通病。这是我们改革开放中学习西方现代化、引进市场经济制度的必然结果。今天 我们需要反思：在中国的现代化道路上，这25年的改革是不可避免的历史阶段，还是历史的错误？
解决中国改革存在的缺陷和问题只能依靠进一步深化改革
目前的中国改革存在着诸多问题是毋庸置疑的，公众由对许多社会现象不满而对改革前景产生一些质疑也是很正常的。
可 以说，是否需要改革不用争论。不过，如何进行改革，如何使得改革解决深层次的矛盾和问题，如何使得改革进一步促进发展，这些却都是值得讨论的话题。对此， 正如北京大学政府管理学院教授李成言所言，解决一些长期积累的和深层次的矛盾，改革必须在广度、深度、连续性上下工夫，改革需要相互协调、全面推进，与此 同时，要谨防有人借改革之名，侵害群众利益。
《瞭望东方周刊》近期发表的中央党校调研处处长辛鸣的文章认为，中国20多年的改革在整个社会和整个民众有巨大进步和巨大收获的同时，确实也形成了一个不均衡的利益结构，出现了一些取得“更大进步和更多收获”的既得利益群体。
他 们中的一些人引起社会关注：因为市场经济的不规范而得到好处的，利用所处的特殊地位牟取暴利的，利用政府行政管制的漏洞而损公肥私的，直接运用公共权力谋 取私利的。他们在社会经济推进市场化的过程中做着非市场化的行为，破坏了市场公正、公开、公平的原则，直接间接地损害着其他社会群体的利益。改革的规范和 纠偏肯定要打破对他们这样获利的既有格局。
改革本身并不是目的，改革本身也不能成为目的。任何改革者更不能因为自己是改革者而享受不被改 革的豁免权。我们的改革只有一个指向，就是为了人民群众最广大的根本利益而改革。真正的改革精义在于，改革绝不仅仅意味着对改革前旧体制、旧机制的所作所 为的改革，同样意味着对创建新体制、新机制的改革中一些做法的再调整、再完善、再改革。
改革本身就是一场全新的事业，前无所有，没有现成 的经验，需要探索实践，在大方向正确，在大的方面成功，而在改革中一些做法的不规范、不科学、不妥当，从唯物主义的现实看，是正常的，当人们对此有意识 时，正意味是深化改革、完善改革、促进改革的好机会。能从那些不见效、不成功或不规范的做法中总结经验，得到启示，使改革更科学起来、更规范起来，这是改 革走向成熟的标志。
《中国经济时报》2006年2月27日刊载的国家行政学院汪玉凯教授的文章指出：从改革的角度看，中国正处在一个战略转折期，也就是说，经过20多年的改革开放，中国的改革正面临一个新的、至关重要的战略转折阶段。这种转折的主要标志有三：
一 是人们对改革的价值认同发生了重要变化。改革开放初期大家都想改革，认为改革能给人们带来利益，因此对改革有很高的期望值，也有很高的价值认同感，但是经 过２７年的漫长改革历程后，目前这种价值认同发生了很大变化，甚至可以说几乎不复存在。这不仅表现在许多人对改革本身发生了很大的分歧，比如“医疗改革使 越来越多的看不起病”，“教育改革使越来越多的人上不起学”，“住房制度改革使越来越多的中国人买不起房”的说法，广泛流行，也使许多人，包括政府官员、 普通民众，都感到困惑。未来的改革究竟向何处去，似乎在重新考问中国。
二是改革的聚焦点发生了变化。改革开放初期，人们对改革的侧重点的 关注，主要集中在经济层面，也就是说，人们普遍关心的是，经济体制改革，经济政策的调整，会在多大程度上促进经济社会的发展，给个人带来实惠。但现在人们 越来越把改革的聚焦点集中在政府。换句话说，政府改革成为所有改革的聚焦点。因为人们发现中国的几乎所有改革，最终都是由政府主导和推动的，这些改革能否 真正推进，取得成效，与政府自身的作为是紧密相连的。比如市场化改革、国有企业改革、医疗、教育、投资、金融、住房等改革以及事业单位改革、社会管理体制 改革等，能否深入，很大程度上取决于改革主体本身的改革。换句话说，政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，主要矛盾都在政府，而不在对 方。
三是中国社会目前面临的突出问题发生了变化。改革开放初期，中国面临主要问题是共同贫穷，如何尽快摆脱贫困，快速推动经济发展，成为 当务之急。但是现在中国社会面临的主要问题和改革开放初期相比，有了很大的变化。如贫富差距拉大，超出了目前中国社会能够承载的能力；社会矛盾、社会冲突 加剧；腐败现象突出，引起社会的普遍不满等。中国社会当前面临的这些问题，也在一定程度上降低了人们对改革的共识。
上述三个标志决定了目 前中国的改革进入一个非常特殊的战略转折期。如果我们不能顺利实现这种转折，就会直接影响对战略发展机遇期的把握。因为这个难得的战略发展机遇期，是要靠 社会动力来推动的，如果改革的社会动力不足，或者选择失当，就会贻误发展的大好机遇，使机遇擦肩而过，搞的不好，还可能走很多回头路，甚至付出巨大的代 价。由此可见，在目前对改革出现种种疑虑、纷争的情况下，力争改革的战略转折能够平稳、顺利地实现，这对改革的领导和决策层来说，无疑是至关重要的。
中 共大连市委党校的张道航教授也在2006年2月13日的《中国经济时报》上谈到，我们当然不能因为改革存在这样那样的问题而怀疑改革，也更不能因此而否定 改革，因为没有改革就没有中国今天的发展和进步，改革所取得的巨大成就是有目共睹的。但是，也不能对改革出现的这些问题熟视无睹，如果我们的改革能够少留 一些缺憾或者不存在这些后患，那岂不是更好的事情，我们不是可以发展和进步得更快吗？即使是像有人说的“改革总要付学费的”，那我们又能不能少付点学费 呢？我想这应该是可以做到的，只要我们在操作前多些深入研究和缜密考量，对可能出现的情况进行科学预测并做出相应的预案，就可以使改革少一些缺憾和后患。
与 改革初期不同的是，目前中国改革已经进入攻坚阶段，实际上是进入了深水区域，再像改革初期那样“摸着石头过河”已经不现实。无论是国有企业改革、教育改 革、医疗改革还是股市改革，也无论是经济体制改革还是行政体制改革，所面对的都是复杂的经济乃至社会体系，不是选取某个“点”就能够突破的，而是必须拿出 一套科学、系统的解决问题的方案。而这套科学、系统的解决问题的方案又并非是一纸文件规定所能达成的，它必须是从改革的总体目标出发，针对不同行业、部门 甚至单位的具体实际缜密考量的结果。同时也还应该看到，经过二十余年的改革，如今改革不但已经成为国人的共识，而且我们也积累了一定的经验，完全可以在缜 密考量的基础上推进改革，而不是边改边考量。
徐景安教授认为，中国的出路在于改革，即体制改革、理念改革。中国的经济体制需要继续改革， 一是推进市场化改革，一是转换政府职能。但要推进这场改革，看来必须推进理念的改革。第一是超越传统社会主义的理念。什么是社会主义，什么是社会主义的本 质特征，什么是社会主义市场经济，什么是好的所有制，都要在马克思主义的基础上、根据改革的社会实践重新研究。第二是超越西方现代化的理念。西方现代化是 “物本位”价值观、发展观、世界观的产物，以物的生产、物的占有、物的消费作为社会价值目标和价值尺度，促进了生产力的发展，但造成人与自然、人与人、人 与自我三大关系的恶化。中国必须走不同于西方现代化的道路，这就是胡锦涛为首的党中央提出的“以人为本”、“和谐社会”。
2月20日， 《中华工商时报》刊载了北京国欧城市竞争力研究院副院长刘杉的文章，他认为，面对已经发生变化的改革基础，改革的思路也应该随之变化。当我们注意到中央政 府决策与地方政府利益存在某种冲突时，当我们认识到部门利益会制约中央决策时，那么我们更应该意识到，改革的思路也应该发生调整。一个不容忽视的问题是， 政治改革不应滞后于经济改革，而发生在公共决策领域的矛盾冲突和争议，其实就是政治体制改革滞后的反映。
刘杉认为，加快政治体制改革，成 为改革的当务之急。而政治改革的重要内容之一在于建立让各个利益集团能够充分和有效表达利益诉求的制度安排。这不仅有利于中央决策能够充分考虑和平衡各个 方面的利益，还能疏导社会矛盾和积怨，从而建立社会稳定器。从大的角度讲，这是完善社会主义民主制度的重要步骤。
在2月14日的《中国经济时报》上，孙凤忠教授特别指出，中国当前最需要的，是进一步明确今后的方向，“符合长远发展规律的经济政策”，终究离不开这一问题的核心。
对 现行的改革进行改革，始终还是关键所在，而这也是正确、科学规划未来的前提要件。目前在中国，一个不可否认的现实是，找不出究竟由谁来对问题多多的改革现 状负责，有关方面甚至连一点负责的诚意都没有。一些经济学家为自己“鸣冤叫屈”或积极辩护，认为自己只为政府提供决策的参考建议，既非直接制定政策者，又 非政策的具体执行者。平心而论，经济学家也的确负不起这个责任。问题于是随之而来，对于已经被权威机构定性为失败或不成功的改革，有关方面硬是不承认，非 但如此，还反而要混淆视听，误导舆论，大有将失败进行到底之势，似乎失败到底就是成功了，以致对改革的改革进程一再延迟。如此“规划”出来的未来，其科学 性、正确性又怎能让公众放心得下？
孙凤忠认为，无论是委婉的说法——改革存在重大缺陷，还是尖锐的说法——某些领域的改革失败或不成功，都并不可怕，可怕的是拒不承认从而无法正视进而拒绝对问题多多的改革进行改革，这才尤其堪忧。
而在2月25日在清华大学经济管理学院举办的研讨会上，中国政法大学商学院教授杨帆则强调，重大改革必须预见后果，并且要对改革的后果负责。以后的改革要通过人大先立法，要公众讨论、民意测验。
推进改革需要建立反扭曲机制
改 革的初衷是好的，为什么在一些地方的实际执行中却变成了老百姓的一杯苦酒？如产权改革在有的地方变成了一些企业领导对国有资产的瓜分；公车改革变成机关所 有公务员按照级别发放高额货币化车补……这种现象就是近年群众反映最强烈的改革变形扭曲现象。近一时期以来，这一现象受到了改革理论研究者们越来越多的关 注。
《光明观察》今年1月14日发表中国社科院社会学所研究员邵道生的文章。他表示，我同意一些专家作以下这样的一个判断：“改革在具体 实践中的‘走形变样’具有一定的普遍性。由于我国的改革已进入到以全面调整利益关系为重点的改革攻坚新阶段，在各种利益的诱导下，尤其是在部门利益、地方 利益、行业利益、甚至包括某些官员个体利益的诱导下，一些重要的改革在实施的过程中存在相当大的扭曲，存在许多‘半拉子改革’、‘伪改革’、甚至事实上 ‘反改革’等走形变样的情况。这是影响改革成效、使改革在广大社会成员中大打折扣的重要因素。如果不能采取措施纠正这些现象，改革攻坚将难以奏效。”
据 《中国改革报》的报道，清华大学教授孙立平认为，在上世纪90年代中期以后的改革过程中，出发点良好且设计相对周密的改革措施在实践中被扭曲从而走样变形 的现象屡见不鲜。甚至，由于扭曲改革机制的形成，正当的改革成果也会以畸形的形式呈现出来。这突出表现在国有企业的改革进程上。无论是从提高经济效益的角 度还是从塑造新的市场主体的角度说，国企改革都是完全必要的。但在事实上，有些国企改革成了瓜分国有资产的盛宴和对原有国企职工的野蛮剥夺过程。其他如人 事制度改革、公车改革、公务员工资改革等都有可能重蹈覆辙。
经济学家秋风则指出，近年来的改革凡触动国家机关和国有单位的直接利益都往往 以扭曲的形式表现出来。如90年代以来，政府开始对各个领域的福利补贴制度进行改革，大多采取了最省事的赎买办法即所谓暗补变明补，就是以国家机关和国有 单位职工理应享有供暖福利为前提，把原来的实物福利货币化。再比如，80年代以来的有些价格改革，政府只补贴就职于国家机关和国有企业的中高收入人员，而 收入最低、对价格承受力最差的城镇非公职人员和农民，却只能自己承受价格上涨的全部冲击。最为典型，也引起人们最强烈关注的明补变暗补改革，是公车改革。 这种改革以大大小小的公务员有理由享有公车福利为前提，并据此向机关所有公务员按照级别发放高额货币化车补，从数千元到数百元不等。这样下来，公务员的车 补就已经相当于中低收入群体的月薪了，引起民众反感乃是预料中的事情。
秋风还认为，改革的另一种倾向是政府减少对民众的福利责任，而缩减 总是从距离权力较远的部门和群体开始。在90年代开始的医疗福利体制改革中，本来收入就较差的部分国有企业员工因为下岗失业而部分丧失了政府提供的医疗福 利，相反，收入较高且稳定的国家公务员及垄断企业员工的福利却没有受到太大影响。
孙立平指出，对于迫不得已的改革必须事先准备过程中的博 弈机制。在上世纪90年代中期之后，在改革措施实施环节上扭曲改革的机制已经形成，现在可以说扭曲的技巧已经相当娴熟。如果不在一项改革措施制定之初就将 反扭曲的机制考虑进去，改革措施在实施过程中的走样变形甚至事与愿违，几乎就会是必然的。现在，应当系统考虑利益协调的机制，这种机制包括利益表达的机 制，利益谈判、博弈和施加压力的机制，利益冲突制度化解决方式等。这种利益协调我们可以从比较现实的角度考虑，因为现在的社会矛盾主要是沿着两条线，一条 是官民的线，一条是劳资的线。
未来中国改革要在新的历史起点上实现新的突破
在今年刚召开的全国人大会上，国家主席胡锦涛 指出，要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，说到底要靠深化改革、扩大开放。要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决定和信心，不断完善 社会主义市场经济体制，同时要加强和改善宏观调控，保证经济社会又快又好发展。
他说，要不失时机地推进改革，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破，同时注重提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面、照顾到各方面关切，真正得到广大人民群众拥护和支持。
《中 国经济时报》、《北京日报》、《半月谈》等报刊先后报道了一些专家对未来中国改革的判断，汪玉凯认为，中央将把政府改革全面推向深入，形成落实科学发展观 的体制保障。汪玉凯进而判断：“中国的改革策略总体上正发生着一个巨大的变化，就是改革的驱动力量由过去的以经济体制改革为主干，正向以行政体制改革为主 干转变。”也就是说，到目前阶段，其他领域改革的推进，如金融、财税、国企、教育、医疗改革等，最终要取决于行政管理体制改革本身的推进程度。
“我 们一直没有停止过行政改革，几乎每届政府都要进行一次。”汪玉凯认为，“这些改革成果的累积，使得我国的政府管理体制已经基本上完成了由计划经济向基本适 应市场经济需要的过渡。”但是，另一方面，政府改革越到后期，由于牵扯到更多的既得利益，难度也就越大。“在这种情况下，改革不仅需要高超的政治智慧，也 需要进行改革策略的创新”。
对于今后政府改革的目标和内容，决策层已经有了明确的思路。就推进行政管理体制改革，胡锦涛总书记前不久发表 重要讲话，从转变政府职能，完善行政管理决策机制，建立权责明确行为规范的行政执法体制，完善对行政管理权力的监督机制，实现机构职能、编制、工作程序的 法定化，提高公务员法律素养等六个方面提出了行政管理体制改革的主要任务。
专家们指出，要确保这些改革目标的实现，必须对现行改革策略进行调整：
首先，必须使改革能够超脱部门利益。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁建议，应建立独立的统筹谋划改革的机构，来克服当前有的部门坐大、争权夺利的状况。
其次，必须重视改革的整体设计，避免“孤军深入”。汪玉凯认为，以往改革的一个重要教训是，没有使事业改革与行政改革一并进行，结果事业单位成了行政改革的“避风港”。政府部门由于人手紧张，就从事业单位或下级部门借调人员使用，导致财政实际供养人员进一步膨胀。
汪 玉凯表示，改善我国政府的公共治理，提高公共治理的水平，已经是摆在我们面前一项非常紧迫的任务，也是“十一五”期间我国改革的重中之重。因而，中国的改 革策略可能和以往发生明显的变化。如果说过去中国改革的推进策略，主要是以经济体制改革为主轴展开，遇到哪方面的障碍，就排除哪方面的障碍，整体上呈现出 用经济体制改革带动其他各项改革的话，那么，未来改革策略的推进，将是以政府改革为龙头，带动其他改革。换句话说，在政府改革成为各方焦点的情况下，如果 没有行政体制改革的深入和有效推进，国有企业改革、金融体制改革、财税体制改革以及医疗、教育、社会管理体制改革等，都将难以取得实质性的进展。正是从这 个意义上，我们说，“十一五”期间，行政管理体制改革为中心的政府自身改革，推进的力度和进展的程度，将直接影响到其他各项改革的进展。
中 国宏观经济学会王建教授在“50人论坛”年会上指出，如果说中国在以往时期进行的经济体制改革，目的是要解脱对社会生产力发展的束缚，促进社会总供给的增 长，那么这个目的目前已经充分达到了，未来的改革将应更加注重于创造社会需求。但创造社会需求不是要求要倒退会原有的分配关系，而是要在巩固产权和微观分 配制度改革的基础上，建立与完善宏观的再分配体制，例如建立宏观的财富转移分配制度和良好的社会保障体系。王建认为，如果对中国未来的改革作一个方向性判 断，就可以说改革的重心将从市场体系的底层和中层转向上层，将从微观转向宏观，将从供给转向需求。
宏观经济研究院教授常修泽认为，坚持方向，力排干扰，基本落脚点是寻求重大体制改革的突破性进展。在今年1月的一期《瞭望新闻周刊》上，常修泽撰文指出，根据中国改革的态势，下一步应在以下四方面寻求突破：
一是以转变政府职能为重点，在行政管理体制改革和相关宏观体制改革方面取得突破性进展。重点是推进政府职能的转换、实施行政层次和行政机构改革、深化与行政管理相关的宏观管理体制改革（特别是财税体制和投资体制改革）、稳步推进社会管理和政治体制改革等。
二 是坚持和完善基本经济制度，在微观基础和市场体系关键领域改革方面取得突破性进展。重点是在继续推进竞争性行业领域国企改革的同时，向垄断性行业推进，争 取尽快“破垄”，并向国有资产管理体制改革升华；同时加快金融企业特别是国有商业银行改革；相应推进生产要素市场建设特别是资本市场建设，以及推进资源性 产品价格体制改革等。
三是坚持“以人为本”，在形成全面协调可持续发展的体制保障方面取得突破性进展。重点是围绕人民群众最关心、最直 接、最现实的利益问题，创建各种“民生性”体制保障，围绕城乡协调发展着力推进农村经济体制改革，围绕可持续发展推进“现代资源产权制度”和“现代环境产 权制度”创新，围绕自主创新和增长方式转变推进科技体制改革等。
四是着力提高对外开放水平，在“外创”全球化“参与”和“应对”机制方面 取得突破性进展。一方面，要积极参与经济全球化的进程，主动地改革国内现有的体制；另一方面，建立相应的应对机制，包括保障经济安全及应对贸易摩擦的机制 等。通过以上机制，建立一种扩大对外开放与增进国家权益的平衡机制，以保证对外开放在更高水平上推进。
汪玉凯也特别强调指出，未来中国的 改革的趋势，不是市场化改革要不要坚持的问题，而是必须坚定不移地继续进行；影响中国改革深入的瓶颈不在经济领域，也不在社会领域，而是包括政治体制在内 的政府自身的改革。那么，接下来的问题就是，中国未来改革发展，能不能实现这样的跨越，或者说如何实现这种跨越？换句话说，要真正发挥市场在资源配置中的 基础性作用，改变目前政府力量过于强势，市场力量想对薄弱的不均衡的状态，就必须对政府的体机制有实质性的改革，否则，再过若干年，可能问题依然如旧。从 这个意义上说，实现中国改革的战略转折，关键是要推进政府自身的实质性改革。这是笔者认为党的十六届五中全会之所以要把行政管理体制改革作为未来中国发展 关键的原因所在。
汪玉凯认为，在推进中国政府后的实质性改革的过程中，有三个关键点需要明确：一是政府改革的推进策略，要有根本性改变： 政府改革不能孤军深入，要与重构公共服务体系改革等进行整体的制度设计，要最大限度地减少领导人个人对行政管理体制、机制的影响，发挥法治、制度的权威； 二是要防止改革过程的低效率重复，也就是要最大限度地避免以往那种每次行政体制改革的目标雷同，但最终的结果常常是低效率重复的现象；三是要有实质性政治 体制改革的配套，如改革干部选拔任用制度、扩大民主、坚强权力的监督的制度安排等。因为大量的事实证明，中国政府管理中的很多问题，表面上看在政府的公共 治理层面，但通过行政体制改革解决这些问题的能力是十分有限的。如果没有政治体制改革的配合和推进，这些问题中的关键问题，也许一个都解决不 了。
（完）
（责任编辑：王砚峰）
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经 过四分之一世纪的探索和发展，中国的改革事业取得了举世瞩目的成就。改革使中国的整体经济实力得到了空前提高，改革的实践表明，我们今天的成绩无不与改革 相连，没有改革就没有今天的成就。胡锦涛在今年的全国十届人大四次会议上强调，“要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心”；而在温家宝所 作的政府工作报告中，有细心人统计出，“改革”一词出现了83次，提及“体制”有29次。联想起此前人们关于“改革”的种种争论，我们可以看到，中央的态 度非常鲜明，即改革方向不可动摇，并要以更大的决心加快推进各项改革建设，着力解决事关全局的重大问题。当前，改革已经进入攻坚阶段，有关改革的理论研究 和探讨也非常热烈，我们将近两年理论界关于中国改革问题的讨论、争鸣的部分论点加以整理选编，以供读者参阅。
改革已进入攻坚阶段
中 国的改革是一项庞大而复杂的系统工程，其艰难程度比人们预想的还要困难得多。二十多年来，虽然中国改革已经取得了很多重大突破，但由于一些深层体制问题没 有解决，使得一些关键领域的实质性改革难以推进。目前的中国改革已进入了攻坚阶段，可以说是改革中最困难，任务最艰巨的阶段，许多历史上存在的问题未得到 解决及改革本身产生的新问题都摆在我们的面前。
著名经济学家吴敬琏教授在今年2月11日举办的“50人论坛”2006年年会上指出了中国 改革存在的四个重大缺陷：第一，从经济领域说，一些关键领域的改革，如大型国有企业的股份化改革，垄断行业的管理体制和产权制度改革，基本经济资源的市场 化配置等由于障碍重重而进展缓慢，第二，现代市场经济正常运转所必须的法治环境迟迟未能建立，第三，政府必须提供的教育基本社会保障等公共服务不但没有家 行相反有削弱的趋势，最后与此相适应，与传统社会主义经济社会体制相适应的粗放增长方式也难于向集约增长方式转变。由分配不公，贫富差距扩大，行政腐败扩 散等造成的社会矛盾日益加剧，并引起了部分群众对现实生活中消极现象的强烈不满。这种情况下，2004年到2005年期间爆发了关于我国改革发展存在的问 题，以及中国应当向何处去的大争论。这种情况向我们表明，认真反思我国改革的成就和不足，它所面临的问题和明确今后的方向，就成为一种迫切的需要。
2005 年2月12日，《中国改革论坛》上发表了原深圳市体改委主任徐景安教授在“中改院25次改革形势分析会”上的发言，他把中国改革中带来的许多问题概括为： 资源紧缺、环境破坏为标志的人与自然关系恶化；贫富差距拉大、犯罪率飙升为标志的人与人关系恶化；精神障碍严重、自杀率提高为标志的人与自我关系恶化。这 三大关系的恶化，是世界现代化的通病、现代文明的通病，也就是西方式现代化的通病。这是我们改革开放中学习西方现代化、引进市场经济制度的必然结果。今天 我们需要反思：在中国的现代化道路上，这25年的改革是不可避免的历史阶段，还是历史的错误？
解决中国改革存在的缺陷和问题只能依靠进一步深化改革
目前的中国改革存在着诸多问题是毋庸置疑的，公众由对许多社会现象不满而对改革前景产生一些质疑也是很正常的。
可 以说，是否需要改革不用争论。不过，如何进行改革，如何使得改革解决深层次的矛盾和问题，如何使得改革进一步促进发展，这些却都是值得讨论的话题。对此， 正如北京大学政府管理学院教授李成言所言，解决一些长期积累的和深层次的矛盾，改革必须在广度、深度、连续性上下工夫，改革需要相互协调、全面推进，与此 同时，要谨防有人借改革之名，侵害群众利益。
《瞭望东方周刊》近期发表的中央党校调研处处长辛鸣的文章认为，中国20多年的改革在整个社会和整个民众有巨大进步和巨大收获的同时，确实也形成了一个不均衡的利益结构，出现了一些取得“更大进步和更多收获”的既得利益群体。
他 们中的一些人引起社会关注：因为市场经济的不规范而得到好处的，利用所处的特殊地位牟取暴利的，利用政府行政管制的漏洞而损公肥私的，直接运用公共权力谋 取私利的。他们在社会经济推进市场化的过程中做着非市场化的行为，破坏了市场公正、公开、公平的原则，直接间接地损害着其他社会群体的利益。改革的规范和 纠偏肯定要打破对他们这样获利的既有格局。
改革本身并不是目的，改革本身也不能成为目的。任何改革者更不能因为自己是改革者而享受不被改 革的豁免权。我们的改革只有一个指向，就是为了人民群众最广大的根本利益而改革。真正的改革精义在于，改革绝不仅仅意味着对改革前旧体制、旧机制的所作所 为的改革，同样意味着对创建新体制、新机制的改革中一些做法的再调整、再完善、再改革。
改革本身就是一场全新的事业，前无所有，没有现成 的经验，需要探索实践，在大方向正确，在大的方面成功，而在改革中一些做法的不规范、不科学、不妥当，从唯物主义的现实看，是正常的，当人们对此有意识 时，正意味是深化改革、完善改革、促进改革的好机会。能从那些不见效、不成功或不规范的做法中总结经验，得到启示，使改革更科学起来、更规范起来，这是改 革走向成熟的标志。
《中国经济时报》2006年2月27日刊载的国家行政学院汪玉凯教授的文章指出：从改革的角度看，中国正处在一个战略转折期，也就是说，经过20多年的改革开放，中国的改革正面临一个新的、至关重要的战略转折阶段。这种转折的主要标志有三：
一 是人们对改革的价值认同发生了重要变化。改革开放初期大家都想改革，认为改革能给人们带来利益，因此对改革有很高的期望值，也有很高的价值认同感，但是经 过２７年的漫长改革历程后，目前这种价值认同发生了很大变化，甚至可以说几乎不复存在。这不仅表现在许多人对改革本身发生了很大的分歧，比如“医疗改革使 越来越多的看不起病”，“教育改革使越来越多的人上不起学”，“住房制度改革使越来越多的中国人买不起房”的说法，广泛流行，也使许多人，包括政府官员、 普通民众，都感到困惑。未来的改革究竟向何处去，似乎在重新考问中国。
二是改革的聚焦点发生了变化。改革开放初期，人们对改革的侧重点的 关注，主要集中在经济层面，也就是说，人们普遍关心的是，经济体制改革，经济政策的调整，会在多大程度上促进经济社会的发展，给个人带来实惠。但现在人们 越来越把改革的聚焦点集中在政府。换句话说，政府改革成为所有改革的聚焦点。因为人们发现中国的几乎所有改革，最终都是由政府主导和推动的，这些改革能否 真正推进，取得成效，与政府自身的作为是紧密相连的。比如市场化改革、国有企业改革、医疗、教育、投资、金融、住房等改革以及事业单位改革、社会管理体制 改革等，能否深入，很大程度上取决于改革主体本身的改革。换句话说，政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，主要矛盾都在政府，而不在对 方。
三是中国社会目前面临的突出问题发生了变化。改革开放初期，中国面临主要问题是共同贫穷，如何尽快摆脱贫困，快速推动经济发展，成为 当务之急。但是现在中国社会面临的主要问题和改革开放初期相比，有了很大的变化。如贫富差距拉大，超出了目前中国社会能够承载的能力；社会矛盾、社会冲突 加剧；腐败现象突出，引起社会的普遍不满等。中国社会当前面临的这些问题，也在一定程度上降低了人们对改革的共识。
上述三个标志决定了目 前中国的改革进入一个非常特殊的战略转折期。如果我们不能顺利实现这种转折，就会直接影响对战略发展机遇期的把握。因为这个难得的战略发展机遇期，是要靠 社会动力来推动的，如果改革的社会动力不足，或者选择失当，就会贻误发展的大好机遇，使机遇擦肩而过，搞的不好，还可能走很多回头路，甚至付出巨大的代 价。由此可见，在目前对改革出现种种疑虑、纷争的情况下，力争改革的战略转折能够平稳、顺利地实现，这对改革的领导和决策层来说，无疑是至关重要的。
中 共大连市委党校的张道航教授也在2006年2月13日的《中国经济时报》上谈到，我们当然不能因为改革存在这样那样的问题而怀疑改革，也更不能因此而否定 改革，因为没有改革就没有中国今天的发展和进步，改革所取得的巨大成就是有目共睹的。但是，也不能对改革出现的这些问题熟视无睹，如果我们的改革能够少留 一些缺憾或者不存在这些后患，那岂不是更好的事情，我们不是可以发展和进步得更快吗？即使是像有人说的“改革总要付学费的”，那我们又能不能少付点学费 呢？我想这应该是可以做到的，只要我们在操作前多些深入研究和缜密考量，对可能出现的情况进行科学预测并做出相应的预案，就可以使改革少一些缺憾和后患。
与 改革初期不同的是，目前中国改革已经进入攻坚阶段，实际上是进入了深水区域，再像改革初期那样“摸着石头过河”已经不现实。无论是国有企业改革、教育改 革、医疗改革还是股市改革，也无论是经济体制改革还是行政体制改革，所面对的都是复杂的经济乃至社会体系，不是选取某个“点”就能够突破的，而是必须拿出 一套科学、系统的解决问题的方案。而这套科学、系统的解决问题的方案又并非是一纸文件规定所能达成的，它必须是从改革的总体目标出发，针对不同行业、部门 甚至单位的具体实际缜密考量的结果。同时也还应该看到，经过二十余年的改革，如今改革不但已经成为国人的共识，而且我们也积累了一定的经验，完全可以在缜 密考量的基础上推进改革，而不是边改边考量。
徐景安教授认为，中国的出路在于改革，即体制改革、理念改革。中国的经济体制需要继续改革， 一是推进市场化改革，一是转换政府职能。但要推进这场改革，看来必须推进理念的改革。第一是超越传统社会主义的理念。什么是社会主义，什么是社会主义的本 质特征，什么是社会主义市场经济，什么是好的所有制，都要在马克思主义的基础上、根据改革的社会实践重新研究。第二是超越西方现代化的理念。西方现代化是 “物本位”价值观、发展观、世界观的产物，以物的生产、物的占有、物的消费作为社会价值目标和价值尺度，促进了生产力的发展，但造成人与自然、人与人、人 与自我三大关系的恶化。中国必须走不同于西方现代化的道路，这就是胡锦涛为首的党中央提出的“以人为本”、“和谐社会”。
2月20日， 《中华工商时报》刊载了北京国欧城市竞争力研究院副院长刘杉的文章，他认为，面对已经发生变化的改革基础，改革的思路也应该随之变化。当我们注意到中央政 府决策与地方政府利益存在某种冲突时，当我们认识到部门利益会制约中央决策时，那么我们更应该意识到，改革的思路也应该发生调整。一个不容忽视的问题是， 政治改革不应滞后于经济改革，而发生在公共决策领域的矛盾冲突和争议，其实就是政治体制改革滞后的反映。
刘杉认为，加快政治体制改革，成 为改革的当务之急。而政治改革的重要内容之一在于建立让各个利益集团能够充分和有效表达利益诉求的制度安排。这不仅有利于中央决策能够充分考虑和平衡各个 方面的利益，还能疏导社会矛盾和积怨，从而建立社会稳定器。从大的角度讲，这是完善社会主义民主制度的重要步骤。
在2月14日的《中国经济时报》上，孙凤忠教授特别指出，中国当前最需要的，是进一步明确今后的方向，“符合长远发展规律的经济政策”，终究离不开这一问题的核心。
对 现行的改革进行改革，始终还是关键所在，而这也是正确、科学规划未来的前提要件。目前在中国，一个不可否认的现实是，找不出究竟由谁来对问题多多的改革现 状负责，有关方面甚至连一点负责的诚意都没有。一些经济学家为自己“鸣冤叫屈”或积极辩护，认为自己只为政府提供决策的参考建议，既非直接制定政策者，又 非政策的具体执行者。平心而论，经济学家也的确负不起这个责任。问题于是随之而来，对于已经被权威机构定性为失败或不成功的改革，有关方面硬是不承认，非 但如此，还反而要混淆视听，误导舆论，大有将失败进行到底之势，似乎失败到底就是成功了，以致对改革的改革进程一再延迟。如此“规划”出来的未来，其科学 性、正确性又怎能让公众放心得下？
孙凤忠认为，无论是委婉的说法——改革存在重大缺陷，还是尖锐的说法——某些领域的改革失败或不成功，都并不可怕，可怕的是拒不承认从而无法正视进而拒绝对问题多多的改革进行改革，这才尤其堪忧。
而在2月25日在清华大学经济管理学院举办的研讨会上，中国政法大学商学院教授杨帆则强调，重大改革必须预见后果，并且要对改革的后果负责。以后的改革要通过人大先立法，要公众讨论、民意测验。
推进改革需要建立反扭曲机制
改 革的初衷是好的，为什么在一些地方的实际执行中却变成了老百姓的一杯苦酒？如产权改革在有的地方变成了一些企业领导对国有资产的瓜分；公车改革变成机关所 有公务员按照级别发放高额货币化车补……这种现象就是近年群众反映最强烈的改革变形扭曲现象。近一时期以来，这一现象受到了改革理论研究者们越来越多的关 注。
《光明观察》今年1月14日发表中国社科院社会学所研究员邵道生的文章。他表示，我同意一些专家作以下这样的一个判断：“改革在具体 实践中的‘走形变样’具有一定的普遍性。由于我国的改革已进入到以全面调整利益关系为重点的改革攻坚新阶段，在各种利益的诱导下，尤其是在部门利益、地方 利益、行业利益、甚至包括某些官员个体利益的诱导下，一些重要的改革在实施的过程中存在相当大的扭曲，存在许多‘半拉子改革’、‘伪改革’、甚至事实上 ‘反改革’等走形变样的情况。这是影响改革成效、使改革在广大社会成员中大打折扣的重要因素。如果不能采取措施纠正这些现象，改革攻坚将难以奏效。”
据 《中国改革报》的报道，清华大学教授孙立平认为，在上世纪90年代中期以后的改革过程中，出发点良好且设计相对周密的改革措施在实践中被扭曲从而走样变形 的现象屡见不鲜。甚至，由于扭曲改革机制的形成，正当的改革成果也会以畸形的形式呈现出来。这突出表现在国有企业的改革进程上。无论是从提高经济效益的角 度还是从塑造新的市场主体的角度说，国企改革都是完全必要的。但在事实上，有些国企改革成了瓜分国有资产的盛宴和对原有国企职工的野蛮剥夺过程。其他如人 事制度改革、公车改革、公务员工资改革等都有可能重蹈覆辙。
经济学家秋风则指出，近年来的改革凡触动国家机关和国有单位的直接利益都往往 以扭曲的形式表现出来。如90年代以来，政府开始对各个领域的福利补贴制度进行改革，大多采取了最省事的赎买办法即所谓暗补变明补，就是以国家机关和国有 单位职工理应享有供暖福利为前提，把原来的实物福利货币化。再比如，80年代以来的有些价格改革，政府只补贴就职于国家机关和国有企业的中高收入人员，而 收入最低、对价格承受力最差的城镇非公职人员和农民，却只能自己承受价格上涨的全部冲击。最为典型，也引起人们最强烈关注的明补变暗补改革，是公车改革。 这种改革以大大小小的公务员有理由享有公车福利为前提，并据此向机关所有公务员按照级别发放高额货币化车补，从数千元到数百元不等。这样下来，公务员的车 补就已经相当于中低收入群体的月薪了，引起民众反感乃是预料中的事情。
秋风还认为，改革的另一种倾向是政府减少对民众的福利责任，而缩减 总是从距离权力较远的部门和群体开始。在90年代开始的医疗福利体制改革中，本来收入就较差的部分国有企业员工因为下岗失业而部分丧失了政府提供的医疗福 利，相反，收入较高且稳定的国家公务员及垄断企业员工的福利却没有受到太大影响。
孙立平指出，对于迫不得已的改革必须事先准备过程中的博 弈机制。在上世纪90年代中期之后，在改革措施实施环节上扭曲改革的机制已经形成，现在可以说扭曲的技巧已经相当娴熟。如果不在一项改革措施制定之初就将 反扭曲的机制考虑进去，改革措施在实施过程中的走样变形甚至事与愿违，几乎就会是必然的。现在，应当系统考虑利益协调的机制，这种机制包括利益表达的机 制，利益谈判、博弈和施加压力的机制，利益冲突制度化解决方式等。这种利益协调我们可以从比较现实的角度考虑，因为现在的社会矛盾主要是沿着两条线，一条 是官民的线，一条是劳资的线。
未来中国改革要在新的历史起点上实现新的突破
在今年刚召开的全国人大会上，国家主席胡锦涛 指出，要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，说到底要靠深化改革、扩大开放。要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决定和信心，不断完善 社会主义市场经济体制，同时要加强和改善宏观调控，保证经济社会又快又好发展。
他说，要不失时机地推进改革，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破，同时注重提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面、照顾到各方面关切，真正得到广大人民群众拥护和支持。
《中 国经济时报》、《北京日报》、《半月谈》等报刊先后报道了一些专家对未来中国改革的判断，汪玉凯认为，中央将把政府改革全面推向深入，形成落实科学发展观 的体制保障。汪玉凯进而判断：“中国的改革策略总体上正发生着一个巨大的变化，就是改革的驱动力量由过去的以经济体制改革为主干，正向以行政体制改革为主 干转变。”也就是说，到目前阶段，其他领域改革的推进，如金融、财税、国企、教育、医疗改革等，最终要取决于行政管理体制改革本身的推进程度。
“我 们一直没有停止过行政改革，几乎每届政府都要进行一次。”汪玉凯认为，“这些改革成果的累积，使得我国的政府管理体制已经基本上完成了由计划经济向基本适 应市场经济需要的过渡。”但是，另一方面，政府改革越到后期，由于牵扯到更多的既得利益，难度也就越大。“在这种情况下，改革不仅需要高超的政治智慧，也 需要进行改革策略的创新”。
对于今后政府改革的目标和内容，决策层已经有了明确的思路。就推进行政管理体制改革，胡锦涛总书记前不久发表 重要讲话，从转变政府职能，完善行政管理决策机制，建立权责明确行为规范的行政执法体制，完善对行政管理权力的监督机制，实现机构职能、编制、工作程序的 法定化，提高公务员法律素养等六个方面提出了行政管理体制改革的主要任务。
专家们指出，要确保这些改革目标的实现，必须对现行改革策略进行调整：
首先，必须使改革能够超脱部门利益。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁建议，应建立独立的统筹谋划改革的机构，来克服当前有的部门坐大、争权夺利的状况。
其次，必须重视改革的整体设计，避免“孤军深入”。汪玉凯认为，以往改革的一个重要教训是，没有使事业改革与行政改革一并进行，结果事业单位成了行政改革的“避风港”。政府部门由于人手紧张，就从事业单位或下级部门借调人员使用，导致财政实际供养人员进一步膨胀。
汪 玉凯表示，改善我国政府的公共治理，提高公共治理的水平，已经是摆在我们面前一项非常紧迫的任务，也是“十一五”期间我国改革的重中之重。因而，中国的改 革策略可能和以往发生明显的变化。如果说过去中国改革的推进策略，主要是以经济体制改革为主轴展开，遇到哪方面的障碍，就排除哪方面的障碍，整体上呈现出 用经济体制改革带动其他各项改革的话，那么，未来改革策略的推进，将是以政府改革为龙头，带动其他改革。换句话说，在政府改革成为各方焦点的情况下，如果 没有行政体制改革的深入和有效推进，国有企业改革、金融体制改革、财税体制改革以及医疗、教育、社会管理体制改革等，都将难以取得实质性的进展。正是从这 个意义上，我们说，“十一五”期间，行政管理体制改革为中心的政府自身改革，推进的力度和进展的程度，将直接影响到其他各项改革的进展。
中 国宏观经济学会王建教授在“50人论坛”年会上指出，如果说中国在以往时期进行的经济体制改革，目的是要解脱对社会生产力发展的束缚，促进社会总供给的增 长，那么这个目的目前已经充分达到了，未来的改革将应更加注重于创造社会需求。但创造社会需求不是要求要倒退会原有的分配关系，而是要在巩固产权和微观分 配制度改革的基础上，建立与完善宏观的再分配体制，例如建立宏观的财富转移分配制度和良好的社会保障体系。王建认为，如果对中国未来的改革作一个方向性判 断，就可以说改革的重心将从市场体系的底层和中层转向上层，将从微观转向宏观，将从供给转向需求。
宏观经济研究院教授常修泽认为，坚持方向，力排干扰，基本落脚点是寻求重大体制改革的突破性进展。在今年1月的一期《瞭望新闻周刊》上，常修泽撰文指出，根据中国改革的态势，下一步应在以下四方面寻求突破：
一是以转变政府职能为重点，在行政管理体制改革和相关宏观体制改革方面取得突破性进展。重点是推进政府职能的转换、实施行政层次和行政机构改革、深化与行政管理相关的宏观管理体制改革（特别是财税体制和投资体制改革）、稳步推进社会管理和政治体制改革等。
二 是坚持和完善基本经济制度，在微观基础和市场体系关键领域改革方面取得突破性进展。重点是在继续推进竞争性行业领域国企改革的同时，向垄断性行业推进，争 取尽快“破垄”，并向国有资产管理体制改革升华；同时加快金融企业特别是国有商业银行改革；相应推进生产要素市场建设特别是资本市场建设，以及推进资源性 产品价格体制改革等。
三是坚持“以人为本”，在形成全面协调可持续发展的体制保障方面取得突破性进展。重点是围绕人民群众最关心、最直 接、最现实的利益问题，创建各种“民生性”体制保障，围绕城乡协调发展着力推进农村经济体制改革，围绕可持续发展推进“现代资源产权制度”和“现代环境产 权制度”创新，围绕自主创新和增长方式转变推进科技体制改革等。
四是着力提高对外开放水平，在“外创”全球化“参与”和“应对”机制方面 取得突破性进展。一方面，要积极参与经济全球化的进程，主动地改革国内现有的体制；另一方面，建立相应的应对机制，包括保障经济安全及应对贸易摩擦的机制 等。通过以上机制，建立一种扩大对外开放与增进国家权益的平衡机制，以保证对外开放在更高水平上推进。
汪玉凯也特别强调指出，未来中国的 改革的趋势，不是市场化改革要不要坚持的问题，而是必须坚定不移地继续进行；影响中国改革深入的瓶颈不在经济领域，也不在社会领域，而是包括政治体制在内 的政府自身的改革。那么，接下来的问题就是，中国未来改革发展，能不能实现这样的跨越，或者说如何实现这种跨越？换句话说，要真正发挥市场在资源配置中的 基础性作用，改变目前政府力量过于强势，市场力量想对薄弱的不均衡的状态，就必须对政府的体机制有实质性的改革，否则，再过若干年，可能问题依然如旧。从 这个意义上说，实现中国改革的战略转折，关键是要推进政府自身的实质性改革。这是笔者认为党的十六届五中全会之所以要把行政管理体制改革作为未来中国发展 关键的原因所在。
汪玉凯认为，在推进中国政府后的实质性改革的过程中，有三个关键点需要明确：一是政府改革的推进策略，要有根本性改变： 政府改革不能孤军深入，要与重构公共服务体系改革等进行整体的制度设计，要最大限度地减少领导人个人对行政管理体制、机制的影响，发挥法治、制度的权威； 二是要防止改革过程的低效率重复，也就是要最大限度地避免以往那种每次行政体制改革的目标雷同，但最终的结果常常是低效率重复的现象；三是要有实质性政治 体制改革的配套，如改革干部选拔任用制度、扩大民主、坚强权力的监督的制度安排等。因为大量的事实证明，中国政府管理中的很多问题，表面上看在政府的公共 治理层面，但通过行政体制改革解决这些问题的能力是十分有限的。如果没有政治体制改革的配合和推进，这些问题中的关键问题，也许一个都解决不 了。
（完）
（责任编辑：王砚峰）
2006年第18期（总第648期） 2006年3月14日（星期二）
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