经济走势跟踪
The Pursuit of Economic Trends
中国社会科学院经济所与海通证券有限公司
《经济走势跟踪与研究》联合课题组编
2004年第31期（总第466期） 2004年4月27日（星期二）
经济热点分析
世行评价东亚与中国经济
东亚经济基础稳固
2004年4月20日，世界银行在其《世界银行东亚和太平洋地区区域经济半年报》中表示，在增速接近10%的情况下，中国采取行动实行软着陆的意义超出了其国界。2001年以来中国一直是东亚地区经济增长的火车头，其持续繁荣与经济稳定影响到其他国家的经济福祉。中国采取了一系列措施限制已超过生产能力的总需求增长，特别是投资需求的增长，以确保未来增长融资的效率和可持续性。然而，由于缺少宏观经济调控手段以及经济管理责任分散，挑战是严峻的。在改进经济协调的情况下，鉴于已经采取的措施，中国应有可能在2004年保持7.7%的增长率，外贸小幅盈余，通胀率在2-3%左右。
世界银行《东亚和太平洋地区区域经济半年报》指出，在出口增长、低利率和中国、越南、泰国高投资率的刺激下，东亚经济增长率2004年预期会超过6%，出现2000年初全球经济趋缓以来的最强劲增长。
世界银行东亚和太平洋地区副行长孔杰忠说：“随着美国和日本经济的强劲复苏，对东亚地区出口产品的需求增加以及盼望已久的高技术产业回弹，区域的前景十分乐观，大国和小国都不例外”。与此同时，世界银行驻中国代表处首席经济学家迪帕克补充说：“由于治理经济过热的结果，中国的进口增长有可能会放慢，因此其他亚洲国家有必要转向依靠国内需求来维持增长”。孔杰忠说：“到2003年底区域内中低收入国家的综合增长率为7.6%，是1996年以来的最高水平。迅速恢复到危机前的增长水平对于本地区的贫困人口也是个好兆头，据估计这次复苏将使4900万人口的生活水平提高到每天2美元的贫困线以上”。
全球范围在信息通讯技术和高技术电子产业的投资已出现回升并在迅速增长，对于许多亚洲经济体这是有益的。复苏将会进一步促进区域内以中国为中心的生产和贸易网络的发展，推动周边国家的出口增长。
中国长期以来一直是区域增长的驱动力，2003年进口猛增40%，2004年一季度的统计数字表明，在生产出口工业品的原材料需求的刺激下，这种增长态势仍在持续，大部分原材料来自其周边国家。区域内贸易仍占东亚发展中经济体出口增长的70%左右，过去三年一直如此。同样，对中国的出口增长占几个东亚国家出口增长的50%以上。但是，随着中国从目前的高速增长冷却下来，这种趋势必然会放缓。中国政府正在努力把经济增长速度降低到更容易管理的水平。要做得这一点，他们必须在继续创造就业的需要和开展经济改革，同时保持经济稳定和控制投资过快增长之间取得平衡。增速放慢会对中国的邻国造成什么影响我们拭目以待。
表：东亚地区经济增长率：
国家与地区/年份 2002 2003 2004 2005
东亚 5.9 5.7 6.3 5.9
东亚发展中国家 6.6 7.6 6.9 6.5
东南亚 4.4 5.1 5.4 5.4
印尼 3.7 4.1 4.5 5.0
马来西亚 4.1 5.2 5.5 5.5
菲律宾 4.4 4.5 4.2 4.1
泰国 5.4 6.7 7.2 6.5
转轨经济
中国 8.0 9.1 7.7 7.2
越南 6.0 7.2 7.0 7.2
小型经济体 1.5 4.0 4.3 4.1
新兴工业化经济体 4.8 3.0 5.4 4.9
韩国 7.0 3.1 5.0 5.0
其他三个经济体 3.0 2.5 5.5 4.5
日本 -0.3 1.7 3.1 1.4
东亚和太平洋地区首席经济学家霍米·卡拉思说：“虽然中国增速放慢肯定会伤及区域内的其他经济体，但我们的观点是这种影响将是温和的。即使中国的进口增长减少10%，也只会对韩国和台湾地区的GDP增长造成不到1%的损失，对于像泰国一类国家GDP的影响则不到0.5%。而且如果增速放慢出现在2004年，其影响会被日本在区域内的进口增速加快和全球贸易增速提高所抵消”。他认为，“本地区面临的最大风险不是来自中国的增速放慢，而是来自硬着陆，要避免硬着陆需要技巧和协调的政策制定。”
东亚地区的另一个积极现象是国内和外国投资也出现复苏迹象。6大区域经济体-中国和印尼、韩国、马来西亚、菲律宾和泰国等5个经历了亚洲金融危机的国家的证券投资净流入据估计已跃升至330亿美元左右，而2002年则为净流出90亿美元。流入中国的外商直接投资依然稳定在1990年以来占GDP的4%左右的水平。流入韩国、马来西亚、菲律宾和泰国的外商直接投资在GDP的2%左右或相当于世界平均水平。其他区域经济体也日益呈现稳定的投资增长前景。展望未来，低利率、信贷供应以及企业利润和生产率的提高等诸多因素相结合将会推动区域内各国投资支出的回升。
2003年6大主要东亚经济体的外商直接投资流入据估计约在600亿美元左右，比2002年多15亿美元。但总额中约有535亿美元流入中国，只有65亿美元流入其他5个经济体-印尼、韩国、马来西亚、菲律宾和泰国，他们在外商直接投资中的综合份额继续下降，而中国的份额在增加。
区域经济半年报主要执笔米兰·布兰巴特说：“在目前的复苏中，增长和减贫的成果在区域内得到更广泛的分享，部分归功于大宗商品价格上扬促进了几个低收入大宗商品出口国的收入提高。”原油和初级产品，包括棉花、大米、橡胶、金属以及棕榈油一类食用油的价格2003年上涨了10-20%，并在2004年初继续上涨。
大宗商品价格上扬将有益于区域内较小的经济体，特别是蒙古、巴布亚新几内亚以及像越南和印尼等较大的经济体。另一方面，价格上扬也会侵蚀到较发达的商品出口经济体的收入，但迄今为止还不足以损害到整体复苏。
国内投资仍然是中国经济增长的原动力
世界银行《中国经济半年报（2004年4月）》分析：尽管SARS使第二季度的GDP增速降到了6.5%，但中国还是全速走完了2003年，第四季度增长10.4%，全年GDP增长9.1%。尽管2004年一季度经济增长，特别是工业有所放慢，但增速仍高达9.7%。近来，中国继续成为全球转移生产设施的首选目的地。中国作为出口平台的实力促进了收入的提高和就业机会的增多。尽管城镇登记失业率有所上升,但是总的就业在增加，2004年新增就业860万人。同时，进口增长40%，使中国成为亚洲地区发展的推动力。虽然很大一部分进口是由出口和国内消费带动的，但国内投资是主要的原动力。
2003年，固定资产投资占GDP的比率（中国经济中公认的对投资的一种不完善的衡量标准）达到了历史新高47%。物价也加速上涨。尽管最近几个月基础货币增长有所放慢，但最近货币供应量（约20%）的增速居高不下，刺激了物价上扬。宽松的银行贷款供给是这一景象的另一个因素，虽然它产生了综合性的作用——促使不景气的公司持续降价；使其它一些公司的生产能力过度膨胀；破坏了大力控制银行系统不良资产规模的努力。正如温家宝总理在3月5日提交给全国人民代表大会的工作报告中所指出的，使经济重新步入正轨是今年政府各项工作之首。然而稳定政策措施的实施速度和效果有时取决于创造就业和结构调整两个目标间的权衡，以及协调各部门宏观经济政策的能力。
中国经济正经历的三大转型——现代化、城镇化和全球化，均带有既使收入集中又使收入分散的力量。在这样的背景下，过去一年来“公平发展”逐渐成为了政府政策的突出重点。因为农村高度贫困，城乡收入和农业与非农收入差别继续拉大，农村发展成为一个特别焦点。对农村地区外出人口的有序管理成为管理中国日益扩张的城市地区生产力和“可居住性”的关键。另外，就算政府能够解决疲软银行的问题，但能否取得实质性进展还有赖于住房、社会保障的改革进程和国有企业的运行状况。2003年全年以及2004年初，政府还体现出了虽然仍不全面、但却明显的发展战略——对物力/财力、人力和自然资源的在促进增长方面的作用给予同等的重视，而不是过度关注物力/财力。
在产出方面，尽管受SARS影响，2003年第二季度中国的经济大幅减速并影响了下半年一些项目的实施（尤其是外商直接投资），但下半年在SARS得到控制后经济出现强势反弹。第四季度工业增长14.2%（2003年全年为12.5%），服务业增长9.6%（2003年全年为6.7%）。工业企业的总利润率（利润与资产净值的比率）从2002年的5.2%和2001年的5.0%上升到5.8%，反映出一些主要工业行业的需求情况和坚挺价格。因此，虽然2003年农业增加值的增速减慢了0.4个百分点，达到2.5%，但全年的国民生产总值却增长了9.1%（第四季度增长10.4%），增速为1997年以来之最快。
全国耕地面积持续下降（因为改为非农业商业用途以及退耕还林），以及一些自然灾害事件使粮食产量下降了5.8%。仅在2003年，耕地总面积就缩小了4.3%，直接导致了政府发出新的公告，保护粮食生产用地。然而，农作物的多样化会给农民带来极大的收益。例如，今年一季度，种植业和养殖业推动农业产出增加4.5%。因此，尽管工业增长连续两个季度小幅下滑，国民生产总值仍能保持在很高的水平，达到9.7%。
经济发展伴随着制造业和服务业就业的强劲增长——城镇就业新增近860万人。但是，结构性的农村地区失业以及国有企业职工下岗使净增就业缩减到690万人。2003年强劲的经济增长为减少贫困做出了重大贡献。按1美元/天消费贫困线计算，贫困人口的数量已从1990年的3.6亿下降到1999年的2.23亿，2003年进一步下降到1.519亿。不过，农村居民的收入增速仍落后于城镇居民收入，并且每年都在落后。2003年城镇（人均）可支配收入提高了9%，而农村（人均）纯收入只提高了4.3%。我们用住户收入抽样调查的数据计算的结果显示，收入不平等的基尼系数上升到了0.47。
与以往一样，由于有关总需求的各组成部分——消费、投资和国外净需求的数据都有缺陷，而且相关数据也不一致，对中国经济总需求增长的判断具有很大的不确定性。据官方估算，2003年名义固定资产投资上升了26.7%，比2002年加快9.8个百分点。这不仅是1995年以来的最高增速，而且投资占总需求的比例也高达47.2%2。
即便对一些数据进行修正之后，投资显然是全面的大幅增长，因此目前关于部分行业“过热”的争论虽然是有益的，但与总体宏观经济管理问题并无密切关系。以制造业为首，国有及集体企业的基建增长非常强劲。尽管未来国内或国际需求前景并不明确，有些行业仍在大幅提高生产能力。同时，虽然外商直接投资从2001和2002年的大幅增长放慢下来，并持续到了2004年一季度，但工业生产或投资仅仅略微放慢。在发生这种债务融资的过度投资的同时，当局在积极地重组国有银行。最近补充资本金的工作是否会成功关键将取决于银行资产的质量，但目前对此无法保证，这将成为未来风险之源。更令人不安的事实是，虽然中央政府对基础设施投资的预算投入很小，但地方政府却在大干快上。2003年地方政府项目占项目总数的86%。地方政府的财政债务加剧了中央政府整体的财政风险。虽然不允许直接借款，但地方政府通过其拥有的投资中介机构积累了各种隐性的、或有的和直接的财政负债。这些债务的形式有银行信贷、通过城市开发基础设施公司等地方企业发行的债券、担保项目和由地方政府创办的机构管理的投资基金、向地方企业出具的便于其获得贷款的信誉证明书、特许合同等。地方政府有时自己承认不了解其全部或有债务。据了解，它们通过各种方式的筹资行为来偿还这种债务。然而有时这种筹资行为会直接影响地方政府的预算，致使它们被迫请求中央政府给予财政干预。虽然中央政府在大力寻求各种行政措施，以监控并限制下级政府招来潜在的不可靠债务——例如，严格控制工业园区的开发或引导银行的贷款方向。但地方政府的行为显然源于根深蒂固的政策问题，其中主要问题是政府间财政体制薄弱。
和投资情况一样，现有统计数字所显示的关于消费的信息也令人困惑。公布的2003年零售总额增速为9.1%，是1999年以来最慢的；然而根据公布的零售总额计算出的增速却是12%以上。2004年一季度的零售总额增速强劲，但其中包括春节期间的攀升。住户调查数据显示出强劲增长。城镇消费支出实际增长7.1%，与前五年的平均值大体持平，但比2002年有所上升，这是由可支配收入的大幅提高带动的。农村的消费支出，虽然低于城镇家庭，仍增长了4.3%（现金支出增长5.9%），比前五年的增速稍快。
2003年国外需求持续强劲扩大。出口额按美元计算增长34.6%，达到4385亿美元。第四季度出口增长了40.5%，2004年一季度34%。出口额的增长似乎是由急于在增值税退税率调整（从15%到11%）于2004年1月生效之前完成交易而驱动的。然而，2003年的贸易顺差却从2002年的304亿美元以及1998年的最高峰435亿美元缩减到254亿美元；2004年一季度出现了贸易逆差。这反映了进口额的急剧增长—2003年增长了39.9%，达到4131亿美元，2004年一季度42%（与上年同期相比）。
这样的进口已使中国成为东亚几个国家发展的推动力。2003年，中国的进口额占韩国出口总额的18%，占日本出口额的12%，占东盟国家出口额的6-7%。更重要的是，自从2002年初，东亚国家的出口增长中有20%到90%归因于在中国市场上发生的销售额。中国加入WTO引发的贸易自由化产生了巨大的影响。行业内部及企业内部的电子、电力机械设备贸易正在改变东亚地区的贸易格局，并加强了东亚国家之间贸易关系的互补性。与欧美主要市场的较大贸易顺差正在普遍被与亚洲国家日益提高的贸易逆差抵销。举例而言，今年启动的中国与东盟之间的“早期收获”条款，作为广泛讨论的自由贸易协议的一部分，在2004年一二月份已将东盟与中国的贸易顺差提高到38.5亿美元，与去年同期相比提高了65%。尽管这些国家仍受到发达国家可能发生衰退的影响，他们更加依赖于中国市场，使得中国对国内需求的管理成为全球注意的焦点。
在加入WTO之后，制造业随着外商直接投资(FDI)流入中国而进行的迁移是区域贸易格局变化的主要原因。虽然2003年全年利用的外商直接投资只提高了1.4%，达到535亿美元，反映出SARS带来的减速效应，但到2004年一季度增速就达到了约8%。2003年期间制造业获得的外商直接投资为374亿美元，仍占大多数，但金融和保险业的外资增加了217.5%，教育、文化和医疗业的外资增加了53%。流入这些行业的外商直接投资数目不大，占总额的比例不到1%，但加入WTO后服务业自由化的步伐却是明显的。外资进入服务业，即便数量小（增长很快），也有望将来对生产率和经济增长产生深远的影响。最近在吸引外商直接投资方面显示出一个不良现象，尽管2003年12月以来FDI流入反弹强劲，但其中一部分来自避税天堂，使人对这些投资的动机和可持续性产生怀疑。此外，尽管贸易顺差缩小，对外商直接投资的利用放慢，并拨款450亿美元用于增加两家国有银行的资本金，但中国的外汇储备仍增加了1170亿美元。市场分析家和商业银行家们认为之所以如此，是因为对人民币升值的预期引起了大量投机性的资本流入。当局采取了多种措施提高投机资本活动的交易成本（比如，限制每天将外汇兑换成人民币的金额）。
在宏观政策方面，2002年以来投资和资产价格都大幅上升了。如果关键行业（特别是服务业和非贸易商品）实行行政控制，价格并不是评价“过热”的一个好的指标。不过，结合产能过剩、投资格局和银行贷款的资料来看，刚刚显现的物价压力可以解释中央政府作出的关于必须保证中国经济软着陆的申明。土地价格和租金、生产价格指数（PPI）和居民消费价格指数（CPI）都在指向同一个方向；核心价格指数各种组成部分之间，涨幅的差异也很大，一些原材料及中间投入品的价格涨幅高达25-35%。
放慢投资已成为一项艰巨的政策性任务。迄今为止，中国政府采取了多种措施来应对目前及未来的宏观稳定问题。这些措施包括，压缩中央政府的开支，旨在减少2004年的初级预算赤字（非利息支出）；结合银行准备金政策的变化给予行政指导，放慢贷款、借款，并调整贷款和借款业务的方向，以冲销外汇流入，在放慢流入的同时促进流出。在最近几个月的若干申明中，当局已明确地表示不会将利率或汇率用作政策手段；一旦市场认为这些申明是可信的，资本流入就会放慢甚至是扭转方向。但现在，持续的流入表明市场预期并未发生很大的变化。
此外，象1998年一样，财政和行政措施被当作宏观调控的主要手段。因此，考查中央政府的财政状况就很重要了。2003年，经济运行状况改善以及税收管理使税收收入提高了15%（中央政府财政收入提高10.3%）。政府预计，2004年中央政府的财政收入实际会提高7%，但支出增加的较少，因此赤字额会比2003年缩小近0.5个百分点。2003年的财政赤字占GDP的2.7%（国际货币基金组织的口径）。此类财政紧缩是合理的。如果经济实力允许，并且在目前及未来的条件下，财政状况的可持续性会得到改善。然而，2004和2005年不太有利的宏观经济条件会对今后中期的财政状况产生巨大的压力。3更大的挑战是要保证利用综合的宏观经济手段来实现中国经济的软着陆，因为财政和行政手段比较生硬。在这方面，最好是更灵活地利用其它手段(比如，进一步放开银行贷款利率)。不必说，中国经济需要为公共服务的供给提供大量稳定的资金，就必须加强对公共财政——尤其是政府间财政的结构调整。同时，需要有力抵制来自地方政府为促进区域经济的发展或特定的短期目标而寻求放宽税收支出的压力，并更有力地消除地方政府寻求预算外支出的动机。
货币基础的迅速膨胀造成了过度需求的压力以及银行信贷质量的下降。中国人民银行通过在6月份提高房地产贷款的批准门槛，并在9月份提高商业银行的法定准备金率，4缩紧了货币供应量。2003年，信贷增长控制在21%，广义货币增长控制在19.6%；2004年初的发展反映出这些趋势基本上在继续。2003年政策目标的多样性、SARS带来的不确定性以及其它经济因素，使全年的信贷流动出现很高的波动性。而且金融市场的分割导致传导机制比较薄弱，许多大公司对利润和利率不太敏感，从而抵消了这种波动性对经济活动的影响。不过，2004和2005年如要避免硬着陆，就要更加密切地关注货币政策，同时必需更加重视货币政策与财政、商业/贸易和汇率政策的协调。此外，在最近召开的全国人民代表大会的系列事件中，用外汇储备对两家国有银行进行的注资事件受到来自金融市场同等程度的称赞和担心。有关中国人民银行货币政策独立性问题将成为中国宏观经济稳定性讨论的中心议题。
同时，政府不断地发出对宏观经济表示关注的信号。水泥、铝、钢材和汽车生产行业已被确定为出现了生产能力过剩的问题。市场化政策手段或未得到充分的利用，或不会产生确定的结果，因此当局求助于行政手段。限制地方政府的基础设施投资，尤其是对形象工程和被认为产能过剩的行业的投资。中国证监会已宣布，将禁止这些行业的公司在证券交易所初次上市。最近，中国银监会对金融市场中快速增长的住宅抵押贷款规定了更严格的借款额度。由于目前国内的金融体制比较薄弱，利用这种行政手段是可以理解的，但是它们可能会遏制借款人和贷款人建立风险管理能力。这些措施反映出一种观点，即把当前的问题过多地归因于供给方管理，而忽视了需求管理政策在实现中国的软着陆方面所起的关键作用。更重要的一点或许是，这些行政手段并不灵活，应将其与市场化的宏观调控手段紧密配合使用，以避免大起大落式的宏观经济循环。
中国在制度改革方面的任务仍然艰巨。在应对宏观经济的不确定性并开始实施更加均衡的、以人为本的发展战略的同时，中国向现代化、市场化过渡的综合计划正达到决定性的阶段。在这方面，当局更加重视国有资产的管理，包括金融领域和国有非金融企业（SOE）的国有资产，因为它们在经济中对资源分配起着重要作用。从长远来看，金融市场的发展以及更多地通过股权筹资，将有助于遏制通过廉价举债筹资而刺激起来的过度产业投资。
2003年12月底，政府宣布已向中国四家国有商业银行中的两家——中国银行和中国建设银行投入450亿美元的外汇储备。虽然补充资本金被认为是吸引战略投资者和/或使银行在国内外上市的先兆，但不应夸大其重要性。商业化需要银行的运作方式发生彻底的、根本的变化。当与完善公司治理同时进行时，补充资本金是最有效的。反过来，完善公司治理必定会使高级管理人员在商业化过程中作出努力。新的公司治理结构需要转化成大大完善的公司治理惯例。同时，政府以何种方式行使其在国有金融机构中的所有权，将成为目前方案取得成功的关键因素。当局和银行的高级管理人员掌握着这些参数，但是需要有可行的方案和更有力的实施证据。国有企业其它国有资产的管理取得了显著进展。国有资产监督管理委员会（SASAC）实施了一些重要的改革。比如，公开招聘国有企业管理人员，制定业绩评价和补偿规则，强化会计制度，设立董事会，并通过两项“改制”方面的法规实行私有化。但要整合工业部门和鼓励市场型公司治理仍有几项挑战。制造业的合并需要关闭、兼并、收购更多无生存能力的国有企业。要明确国有资产监督管理委员会在这种合并中的作用。国有资产监督管理委员会显然不具备管理旨在创建具有世界竞争力的产业群的兼并和收购程序的专长。由政府创造有利的投资环境，由国有资产监督管理委员会依靠国有企业董事会和国内外投资者来实现必要的市场化合并，似乎更合适。然而，国有企业关闭、兼并和收购可能会产生副作用，会突出不景气国有企业不可收回的贷款和无资金来源的养老金债务。最近补充国有商业银行资本金的举措可以看出，解决不良企业/基础设施贷款与金融部门的结构调整之间缺乏衔接。今后，中央和地方机构（例如，国有资产监督管理委员会、银行监管机构、社会保障基金）在共同分担改革费用和分享收益上密切协调将是很重要的。
另外，还需要加强公司治理和资本市场的约束。中国至今仍然过度重视资本市场的筹资功能。主要的问题是，大量非流通的国有股约占中国上市公司股份的70%。这使其它股东难以（或无法）开展改善公司不良业绩的变革。而且，上市子公司处于国家控股集团的支配之下，集团内关联交易大行其道，这对公众股东是不利的。要推进资本市场的发展，就需要尽快解决非流通股问题。可以考虑利用创新性的公司金融交易来解决母子公司之间的矛盾——例如，将母公司上市，如蓝筹股TCL集团的案例，或通过二次发行使上市子公司买下母公司。
在农村经济方面，2004年2月8日提出的一揽子措施是政府决心要促进农村发展的最新证据。该一揽子计划建议采取三个方面的政策——增加农村地区的财力，增加农业贷款（access to finance），完善公共产品和服务的提供。中央政府用于农村发展的预算将从300亿元提高到1500亿元，包括给主要产粮区农民的直接补贴，优质粮食种子的推广，对农村外出务工人员的培训，增加他们从事有报酬的非农工作的机会。
1999年在安徽省启动、而后2003年在全国展开的农村税费改革，对改善农村居民、特别是粮农的条件也将起到重要的作用。2003年粮食进口增加重新引起了中国政府对粮食安全的担心。政府已宣布将大米收购价提高20%，并明确表明要维持粮食生产土地。虽然这种做法可能会使农村收入有短期的提高，并可能会减缓进口的增长，但这些政策象在九十年代中期采用的代价不菲的粮食生产政策一样，与经济效率的提高是互相冲突的。此外，1997-2000年农业收入的下降（同时按多种评价方法计算，农村贫困人口增多）表明，放慢中国农业向比较优势的发展是否符合中国农民的福利，是值得怀疑的。加入WTO后，中国似乎有可能避免重蹈许多其它国家支持低效率的国内农业活动的覆辙。我们还认为，中国高额的外汇储备使得中国可以迅速摆脱这种让消费者和粮食生产者承担高额福利成本的政策。新公布的粮食政策很可能会点燃对该问题的新一轮争论。
便捷可靠的农村贷款（access to rural finance）对农民增收是很关键的，它可以使农民从事回报较高的经济活动。2003年7月推出了改革农村信用社的试点项目。其目的是给予农村信用社经营自主权，将来自负盈亏。在运行不良的农村信用社的基础上建立健全的农村金融机构将是一项巨大的挑战。试点项目的最终成功取决于两个关键因素——新的农村金融机构的有效治理，以及取消贷款利率的最高限度。中国以及其它国家的现有证据表明，农民通常认为方便可靠的贷款比借款利率的高低更重要。此外，不断用低利率来补贴农业与减少贫困的目标是背道而驰的，因为优惠贷款经常被富人和有势力的人得到。在农村地区大范围地提供公共服务，问题主要出于政府间财政体制失灵。政府最近强调了农村卫生事业的发展——为最贫困者提供资金保护，提高卫生保健的质量和效率。
改善中国农村人口健康状况的主要任务有，政府部门间加强制度协调，解决政府同时承担城市和农村医疗保险项目费用的问题，统一这种医疗保险的二元结构。显然，地方政府——各省，但特别是各地区和县，目前没有能力承受这一负担。同时还有费用分担以及“低保”等卫生事业社会保护项目费用方面的不确定性。此外，各项保险、尤其是新的合作医疗保险的对象范围尚未得到充分的发掘。城市和农村保险机构分离，也阻碍了互相吸取管理教训，导致潜在的低效率。
服务提供方面存在着同样的挑战。中国医疗部门的服务成本在迅速升高。住院病人和门诊病人的费用在九十年代均以每年16%的速度上升。同时存在供应商诱导的需求，它是一种低效率的服务组合，治疗效果可疑，并且高度重复。医疗服务的提供者有时利用其能力，在获得供应方补贴之外还通过提供可产生边际利润的服务获取额外收入。即使其“主营业务”在别的方面，提供者也往往要开药，开过量的药，并且开非常昂贵的——或许还是不适当的药。医疗机构买来设备，与其他机构竞相开展创收性检测，并提供不属于其服务范围——或许还是没有资格提供的服务。结果不仅是医疗设备的重复购置和低效益的服务提供过多，而且导致基本医疗保健、公共卫生项目、延伸服务项目、支持与监督等基本活动缺失。同时，卫生财政与服务提供之间似乎缺乏衔接，尽管明显地需要改革对服务提供者的报酬机制（例如用更合理的制度代替目前的奖金制、加价制等）以及药品和医疗服务的定价法。政府最近承诺，在遭受SARS疫情之后要完善公共卫生设施。这些重要举措反过来又提出了亟待研究的政策问题，包括政府卫生支出的适当比例和增幅，公共资源在富裕与贫困省县之间的分配与共享，还有更广泛的问题，即界定政府公共卫生策略的范围与内容。
（完）
（责任编辑：王砚峰）
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世界银行《东亚和太平洋地区区域经济半年报》指出，在出口增长、低利率和中国、越南、泰国高投资率的刺激下，东亚经济增长率2004年预期会超过6%，出现2000年初全球经济趋缓以来的最强劲增长。
世界银行东亚和太平洋地区副行长孔杰忠说：“随着美国和日本经济的强劲复苏，对东亚地区出口产品的需求增加以及盼望已久的高技术产业回弹，区域的前景十分乐观，大国和小国都不例外”。与此同时，世界银行驻中国代表处首席经济学家迪帕克补充说：“由于治理经济过热的结果，中国的进口增长有可能会放慢，因此其他亚洲国家有必要转向依靠国内需求来维持增长”。孔杰忠说：“到2003年底区域内中低收入国家的综合增长率为7.6%，是1996年以来的最高水平。迅速恢复到危机前的增长水平对于本地区的贫困人口也是个好兆头，据估计这次复苏将使4900万人口的生活水平提高到每天2美元的贫困线以上”。
全球范围在信息通讯技术和高技术电子产业的投资已出现回升并在迅速增长，对于许多亚洲经济体这是有益的。复苏将会进一步促进区域内以中国为中心的生产和贸易网络的发展，推动周边国家的出口增长。
中国长期以来一直是区域增长的驱动力，2003年进口猛增40%，2004年一季度的统计数字表明，在生产出口工业品的原材料需求的刺激下，这种增长态势仍在持续，大部分原材料来自其周边国家。区域内贸易仍占东亚发展中经济体出口增长的70%左右，过去三年一直如此。同样，对中国的出口增长占几个东亚国家出口增长的50%以上。但是，随着中国从目前的高速增长冷却下来，这种趋势必然会放缓。中国政府正在努力把经济增长速度降低到更容易管理的水平。要做得这一点，他们必须在继续创造就业的需要和开展经济改革，同时保持经济稳定和控制投资过快增长之间取得平衡。增速放慢会对中国的邻国造成什么影响我们拭目以待。
表：东亚地区经济增长率：
国家与地区/年份 2002 2003 2004 2005
东亚 5.9 5.7 6.3 5.9
东亚发展中国家 6.6 7.6 6.9 6.5
东南亚 4.4 5.1 5.4 5.4
印尼 3.7 4.1 4.5 5.0
马来西亚 4.1 5.2 5.5 5.5
菲律宾 4.4 4.5 4.2 4.1
泰国 5.4 6.7 7.2 6.5
转轨经济
中国 8.0 9.1 7.7 7.2
越南 6.0 7.2 7.0 7.2
小型经济体 1.5 4.0 4.3 4.1
新兴工业化经济体 4.8 3.0 5.4 4.9
韩国 7.0 3.1 5.0 5.0
其他三个经济体 3.0 2.5 5.5 4.5
日本 -0.3 1.7 3.1 1.4
东亚和太平洋地区首席经济学家霍米·卡拉思说：“虽然中国增速放慢肯定会伤及区域内的其他经济体，但我们的观点是这种影响将是温和的。即使中国的进口增长减少10%，也只会对韩国和台湾地区的GDP增长造成不到1%的损失，对于像泰国一类国家GDP的影响则不到0.5%。而且如果增速放慢出现在2004年，其影响会被日本在区域内的进口增速加快和全球贸易增速提高所抵消”。他认为，“本地区面临的最大风险不是来自中国的增速放慢，而是来自硬着陆，要避免硬着陆需要技巧和协调的政策制定。”
东亚地区的另一个积极现象是国内和外国投资也出现复苏迹象。6大区域经济体-中国和印尼、韩国、马来西亚、菲律宾和泰国等5个经历了亚洲金融危机的国家的证券投资净流入据估计已跃升至330亿美元左右，而2002年则为净流出90亿美元。流入中国的外商直接投资依然稳定在1990年以来占GDP的4%左右的水平。流入韩国、马来西亚、菲律宾和泰国的外商直接投资在GDP的2%左右或相当于世界平均水平。其他区域经济体也日益呈现稳定的投资增长前景。展望未来，低利率、信贷供应以及企业利润和生产率的提高等诸多因素相结合将会推动区域内各国投资支出的回升。
2003年6大主要东亚经济体的外商直接投资流入据估计约在600亿美元左右，比2002年多15亿美元。但总额中约有535亿美元流入中国，只有65亿美元流入其他5个经济体-印尼、韩国、马来西亚、菲律宾和泰国，他们在外商直接投资中的综合份额继续下降，而中国的份额在增加。
区域经济半年报主要执笔米兰·布兰巴特说：“在目前的复苏中，增长和减贫的成果在区域内得到更广泛的分享，部分归功于大宗商品价格上扬促进了几个低收入大宗商品出口国的收入提高。”原油和初级产品，包括棉花、大米、橡胶、金属以及棕榈油一类食用油的价格2003年上涨了10-20%，并在2004年初继续上涨。
大宗商品价格上扬将有益于区域内较小的经济体，特别是蒙古、巴布亚新几内亚以及像越南和印尼等较大的经济体。另一方面，价格上扬也会侵蚀到较发达的商品出口经济体的收入，但迄今为止还不足以损害到整体复苏。
国内投资仍然是中国经济增长的原动力
世界银行《中国经济半年报（2004年4月）》分析：尽管SARS使第二季度的GDP增速降到了6.5%，但中国还是全速走完了2003年，第四季度增长10.4%，全年GDP增长9.1%。尽管2004年一季度经济增长，特别是工业有所放慢，但增速仍高达9.7%。近来，中国继续成为全球转移生产设施的首选目的地。中国作为出口平台的实力促进了收入的提高和就业机会的增多。尽管城镇登记失业率有所上升,但是总的就业在增加，2004年新增就业860万人。同时，进口增长40%，使中国成为亚洲地区发展的推动力。虽然很大一部分进口是由出口和国内消费带动的，但国内投资是主要的原动力。
2003年，固定资产投资占GDP的比率（中国经济中公认的对投资的一种不完善的衡量标准）达到了历史新高47%。物价也加速上涨。尽管最近几个月基础货币增长有所放慢，但最近货币供应量（约20%）的增速居高不下，刺激了物价上扬。宽松的银行贷款供给是这一景象的另一个因素，虽然它产生了综合性的作用——促使不景气的公司持续降价；使其它一些公司的生产能力过度膨胀；破坏了大力控制银行系统不良资产规模的努力。正如温家宝总理在3月5日提交给全国人民代表大会的工作报告中所指出的，使经济重新步入正轨是今年政府各项工作之首。然而稳定政策措施的实施速度和效果有时取决于创造就业和结构调整两个目标间的权衡，以及协调各部门宏观经济政策的能力。
中国经济正经历的三大转型——现代化、城镇化和全球化，均带有既使收入集中又使收入分散的力量。在这样的背景下，过去一年来“公平发展”逐渐成为了政府政策的突出重点。因为农村高度贫困，城乡收入和农业与非农收入差别继续拉大，农村发展成为一个特别焦点。对农村地区外出人口的有序管理成为管理中国日益扩张的城市地区生产力和“可居住性”的关键。另外，就算政府能够解决疲软银行的问题，但能否取得实质性进展还有赖于住房、社会保障的改革进程和国有企业的运行状况。2003年全年以及2004年初，政府还体现出了虽然仍不全面、但却明显的发展战略——对物力/财力、人力和自然资源的在促进增长方面的作用给予同等的重视，而不是过度关注物力/财力。
在产出方面，尽管受SARS影响，2003年第二季度中国的经济大幅减速并影响了下半年一些项目的实施（尤其是外商直接投资），但下半年在SARS得到控制后经济出现强势反弹。第四季度工业增长14.2%（2003年全年为12.5%），服务业增长9.6%（2003年全年为6.7%）。工业企业的总利润率（利润与资产净值的比率）从2002年的5.2%和2001年的5.0%上升到5.8%，反映出一些主要工业行业的需求情况和坚挺价格。因此，虽然2003年农业增加值的增速减慢了0.4个百分点，达到2.5%，但全年的国民生产总值却增长了9.1%（第四季度增长10.4%），增速为1997年以来之最快。
全国耕地面积持续下降（因为改为非农业商业用途以及退耕还林），以及一些自然灾害事件使粮食产量下降了5.8%。仅在2003年，耕地总面积就缩小了4.3%，直接导致了政府发出新的公告，保护粮食生产用地。然而，农作物的多样化会给农民带来极大的收益。例如，今年一季度，种植业和养殖业推动农业产出增加4.5%。因此，尽管工业增长连续两个季度小幅下滑，国民生产总值仍能保持在很高的水平，达到9.7%。
经济发展伴随着制造业和服务业就业的强劲增长——城镇就业新增近860万人。但是，结构性的农村地区失业以及国有企业职工下岗使净增就业缩减到690万人。2003年强劲的经济增长为减少贫困做出了重大贡献。按1美元/天消费贫困线计算，贫困人口的数量已从1990年的3.6亿下降到1999年的2.23亿，2003年进一步下降到1.519亿。不过，农村居民的收入增速仍落后于城镇居民收入，并且每年都在落后。2003年城镇（人均）可支配收入提高了9%，而农村（人均）纯收入只提高了4.3%。我们用住户收入抽样调查的数据计算的结果显示，收入不平等的基尼系数上升到了0.47。
与以往一样，由于有关总需求的各组成部分——消费、投资和国外净需求的数据都有缺陷，而且相关数据也不一致，对中国经济总需求增长的判断具有很大的不确定性。据官方估算，2003年名义固定资产投资上升了26.7%，比2002年加快9.8个百分点。这不仅是1995年以来的最高增速，而且投资占总需求的比例也高达47.2%2。
即便对一些数据进行修正之后，投资显然是全面的大幅增长，因此目前关于部分行业“过热”的争论虽然是有益的，但与总体宏观经济管理问题并无密切关系。以制造业为首，国有及集体企业的基建增长非常强劲。尽管未来国内或国际需求前景并不明确，有些行业仍在大幅提高生产能力。同时，虽然外商直接投资从2001和2002年的大幅增长放慢下来，并持续到了2004年一季度，但工业生产或投资仅仅略微放慢。在发生这种债务融资的过度投资的同时，当局在积极地重组国有银行。最近补充资本金的工作是否会成功关键将取决于银行资产的质量，但目前对此无法保证，这将成为未来风险之源。更令人不安的事实是，虽然中央政府对基础设施投资的预算投入很小，但地方政府却在大干快上。2003年地方政府项目占项目总数的86%。地方政府的财政债务加剧了中央政府整体的财政风险。虽然不允许直接借款，但地方政府通过其拥有的投资中介机构积累了各种隐性的、或有的和直接的财政负债。这些债务的形式有银行信贷、通过城市开发基础设施公司等地方企业发行的债券、担保项目和由地方政府创办的机构管理的投资基金、向地方企业出具的便于其获得贷款的信誉证明书、特许合同等。地方政府有时自己承认不了解其全部或有债务。据了解，它们通过各种方式的筹资行为来偿还这种债务。然而有时这种筹资行为会直接影响地方政府的预算，致使它们被迫请求中央政府给予财政干预。虽然中央政府在大力寻求各种行政措施，以监控并限制下级政府招来潜在的不可靠债务——例如，严格控制工业园区的开发或引导银行的贷款方向。但地方政府的行为显然源于根深蒂固的政策问题，其中主要问题是政府间财政体制薄弱。
和投资情况一样，现有统计数字所显示的关于消费的信息也令人困惑。公布的2003年零售总额增速为9.1%，是1999年以来最慢的；然而根据公布的零售总额计算出的增速却是12%以上。2004年一季度的零售总额增速强劲，但其中包括春节期间的攀升。住户调查数据显示出强劲增长。城镇消费支出实际增长7.1%，与前五年的平均值大体持平，但比2002年有所上升，这是由可支配收入的大幅提高带动的。农村的消费支出，虽然低于城镇家庭，仍增长了4.3%（现金支出增长5.9%），比前五年的增速稍快。
2003年国外需求持续强劲扩大。出口额按美元计算增长34.6%，达到4385亿美元。第四季度出口增长了40.5%，2004年一季度34%。出口额的增长似乎是由急于在增值税退税率调整（从15%到11%）于2004年1月生效之前完成交易而驱动的。然而，2003年的贸易顺差却从2002年的304亿美元以及1998年的最高峰435亿美元缩减到254亿美元；2004年一季度出现了贸易逆差。这反映了进口额的急剧增长—2003年增长了39.9%，达到4131亿美元，2004年一季度42%（与上年同期相比）。
这样的进口已使中国成为东亚几个国家发展的推动力。2003年，中国的进口额占韩国出口总额的18%，占日本出口额的12%，占东盟国家出口额的6-7%。更重要的是，自从2002年初，东亚国家的出口增长中有20%到90%归因于在中国市场上发生的销售额。中国加入WTO引发的贸易自由化产生了巨大的影响。行业内部及企业内部的电子、电力机械设备贸易正在改变东亚地区的贸易格局，并加强了东亚国家之间贸易关系的互补性。与欧美主要市场的较大贸易顺差正在普遍被与亚洲国家日益提高的贸易逆差抵销。举例而言，今年启动的中国与东盟之间的“早期收获”条款，作为广泛讨论的自由贸易协议的一部分，在2004年一二月份已将东盟与中国的贸易顺差提高到38.5亿美元，与去年同期相比提高了65%。尽管这些国家仍受到发达国家可能发生衰退的影响，他们更加依赖于中国市场，使得中国对国内需求的管理成为全球注意的焦点。
在加入WTO之后，制造业随着外商直接投资(FDI)流入中国而进行的迁移是区域贸易格局变化的主要原因。虽然2003年全年利用的外商直接投资只提高了1.4%，达到535亿美元，反映出SARS带来的减速效应，但到2004年一季度增速就达到了约8%。2003年期间制造业获得的外商直接投资为374亿美元，仍占大多数，但金融和保险业的外资增加了217.5%，教育、文化和医疗业的外资增加了53%。流入这些行业的外商直接投资数目不大，占总额的比例不到1%，但加入WTO后服务业自由化的步伐却是明显的。外资进入服务业，即便数量小（增长很快），也有望将来对生产率和经济增长产生深远的影响。最近在吸引外商直接投资方面显示出一个不良现象，尽管2003年12月以来FDI流入反弹强劲，但其中一部分来自避税天堂，使人对这些投资的动机和可持续性产生怀疑。此外，尽管贸易顺差缩小，对外商直接投资的利用放慢，并拨款450亿美元用于增加两家国有银行的资本金，但中国的外汇储备仍增加了1170亿美元。市场分析家和商业银行家们认为之所以如此，是因为对人民币升值的预期引起了大量投机性的资本流入。当局采取了多种措施提高投机资本活动的交易成本（比如，限制每天将外汇兑换成人民币的金额）。
在宏观政策方面，2002年以来投资和资产价格都大幅上升了。如果关键行业（特别是服务业和非贸易商品）实行行政控制，价格并不是评价“过热”的一个好的指标。不过，结合产能过剩、投资格局和银行贷款的资料来看，刚刚显现的物价压力可以解释中央政府作出的关于必须保证中国经济软着陆的申明。土地价格和租金、生产价格指数（PPI）和居民消费价格指数（CPI）都在指向同一个方向；核心价格指数各种组成部分之间，涨幅的差异也很大，一些原材料及中间投入品的价格涨幅高达25-35%。
放慢投资已成为一项艰巨的政策性任务。迄今为止，中国政府采取了多种措施来应对目前及未来的宏观稳定问题。这些措施包括，压缩中央政府的开支，旨在减少2004年的初级预算赤字（非利息支出）；结合银行准备金政策的变化给予行政指导，放慢贷款、借款，并调整贷款和借款业务的方向，以冲销外汇流入，在放慢流入的同时促进流出。在最近几个月的若干申明中，当局已明确地表示不会将利率或汇率用作政策手段；一旦市场认为这些申明是可信的，资本流入就会放慢甚至是扭转方向。但现在，持续的流入表明市场预期并未发生很大的变化。
此外，象1998年一样，财政和行政措施被当作宏观调控的主要手段。因此，考查中央政府的财政状况就很重要了。2003年，经济运行状况改善以及税收管理使税收收入提高了15%（中央政府财政收入提高10.3%）。政府预计，2004年中央政府的财政收入实际会提高7%，但支出增加的较少，因此赤字额会比2003年缩小近0.5个百分点。2003年的财政赤字占GDP的2.7%（国际货币基金组织的口径）。此类财政紧缩是合理的。如果经济实力允许，并且在目前及未来的条件下，财政状况的可持续性会得到改善。然而，2004和2005年不太有利的宏观经济条件会对今后中期的财政状况产生巨大的压力。3更大的挑战是要保证利用综合的宏观经济手段来实现中国经济的软着陆，因为财政和行政手段比较生硬。在这方面，最好是更灵活地利用其它手段(比如，进一步放开银行贷款利率)。不必说，中国经济需要为公共服务的供给提供大量稳定的资金，就必须加强对公共财政——尤其是政府间财政的结构调整。同时，需要有力抵制来自地方政府为促进区域经济的发展或特定的短期目标而寻求放宽税收支出的压力，并更有力地消除地方政府寻求预算外支出的动机。
货币基础的迅速膨胀造成了过度需求的压力以及银行信贷质量的下降。中国人民银行通过在6月份提高房地产贷款的批准门槛，并在9月份提高商业银行的法定准备金率，4缩紧了货币供应量。2003年，信贷增长控制在21%，广义货币增长控制在19.6%；2004年初的发展反映出这些趋势基本上在继续。2003年政策目标的多样性、SARS带来的不确定性以及其它经济因素，使全年的信贷流动出现很高的波动性。而且金融市场的分割导致传导机制比较薄弱，许多大公司对利润和利率不太敏感，从而抵消了这种波动性对经济活动的影响。不过，2004和2005年如要避免硬着陆，就要更加密切地关注货币政策，同时必需更加重视货币政策与财政、商业/贸易和汇率政策的协调。此外，在最近召开的全国人民代表大会的系列事件中，用外汇储备对两家国有银行进行的注资事件受到来自金融市场同等程度的称赞和担心。有关中国人民银行货币政策独立性问题将成为中国宏观经济稳定性讨论的中心议题。
同时，政府不断地发出对宏观经济表示关注的信号。水泥、铝、钢材和汽车生产行业已被确定为出现了生产能力过剩的问题。市场化政策手段或未得到充分的利用，或不会产生确定的结果，因此当局求助于行政手段。限制地方政府的基础设施投资，尤其是对形象工程和被认为产能过剩的行业的投资。中国证监会已宣布，将禁止这些行业的公司在证券交易所初次上市。最近，中国银监会对金融市场中快速增长的住宅抵押贷款规定了更严格的借款额度。由于目前国内的金融体制比较薄弱，利用这种行政手段是可以理解的，但是它们可能会遏制借款人和贷款人建立风险管理能力。这些措施反映出一种观点，即把当前的问题过多地归因于供给方管理，而忽视了需求管理政策在实现中国的软着陆方面所起的关键作用。更重要的一点或许是，这些行政手段并不灵活，应将其与市场化的宏观调控手段紧密配合使用，以避免大起大落式的宏观经济循环。
中国在制度改革方面的任务仍然艰巨。在应对宏观经济的不确定性并开始实施更加均衡的、以人为本的发展战略的同时，中国向现代化、市场化过渡的综合计划正达到决定性的阶段。在这方面，当局更加重视国有资产的管理，包括金融领域和国有非金融企业（SOE）的国有资产，因为它们在经济中对资源分配起着重要作用。从长远来看，金融市场的发展以及更多地通过股权筹资，将有助于遏制通过廉价举债筹资而刺激起来的过度产业投资。
2003年12月底，政府宣布已向中国四家国有商业银行中的两家——中国银行和中国建设银行投入450亿美元的外汇储备。虽然补充资本金被认为是吸引战略投资者和/或使银行在国内外上市的先兆，但不应夸大其重要性。商业化需要银行的运作方式发生彻底的、根本的变化。当与完善公司治理同时进行时，补充资本金是最有效的。反过来，完善公司治理必定会使高级管理人员在商业化过程中作出努力。新的公司治理结构需要转化成大大完善的公司治理惯例。同时，政府以何种方式行使其在国有金融机构中的所有权，将成为目前方案取得成功的关键因素。当局和银行的高级管理人员掌握着这些参数，但是需要有可行的方案和更有力的实施证据。国有企业其它国有资产的管理取得了显著进展。国有资产监督管理委员会（SASAC）实施了一些重要的改革。比如，公开招聘国有企业管理人员，制定业绩评价和补偿规则，强化会计制度，设立董事会，并通过两项“改制”方面的法规实行私有化。但要整合工业部门和鼓励市场型公司治理仍有几项挑战。制造业的合并需要关闭、兼并、收购更多无生存能力的国有企业。要明确国有资产监督管理委员会在这种合并中的作用。国有资产监督管理委员会显然不具备管理旨在创建具有世界竞争力的产业群的兼并和收购程序的专长。由政府创造有利的投资环境，由国有资产监督管理委员会依靠国有企业董事会和国内外投资者来实现必要的市场化合并，似乎更合适。然而，国有企业关闭、兼并和收购可能会产生副作用，会突出不景气国有企业不可收回的贷款和无资金来源的养老金债务。最近补充国有商业银行资本金的举措可以看出，解决不良企业/基础设施贷款与金融部门的结构调整之间缺乏衔接。今后，中央和地方机构（例如，国有资产监督管理委员会、银行监管机构、社会保障基金）在共同分担改革费用和分享收益上密切协调将是很重要的。
另外，还需要加强公司治理和资本市场的约束。中国至今仍然过度重视资本市场的筹资功能。主要的问题是，大量非流通的国有股约占中国上市公司股份的70%。这使其它股东难以（或无法）开展改善公司不良业绩的变革。而且，上市子公司处于国家控股集团的支配之下，集团内关联交易大行其道，这对公众股东是不利的。要推进资本市场的发展，就需要尽快解决非流通股问题。可以考虑利用创新性的公司金融交易来解决母子公司之间的矛盾——例如，将母公司上市，如蓝筹股TCL集团的案例，或通过二次发行使上市子公司买下母公司。
在农村经济方面，2004年2月8日提出的一揽子措施是政府决心要促进农村发展的最新证据。该一揽子计划建议采取三个方面的政策——增加农村地区的财力，增加农业贷款（access to finance），完善公共产品和服务的提供。中央政府用于农村发展的预算将从300亿元提高到1500亿元，包括给主要产粮区农民的直接补贴，优质粮食种子的推广，对农村外出务工人员的培训，增加他们从事有报酬的非农工作的机会。
1999年在安徽省启动、而后2003年在全国展开的农村税费改革，对改善农村居民、特别是粮农的条件也将起到重要的作用。2003年粮食进口增加重新引起了中国政府对粮食安全的担心。政府已宣布将大米收购价提高20%，并明确表明要维持粮食生产土地。虽然这种做法可能会使农村收入有短期的提高，并可能会减缓进口的增长，但这些政策象在九十年代中期采用的代价不菲的粮食生产政策一样，与经济效率的提高是互相冲突的。此外，1997-2000年农业收入的下降（同时按多种评价方法计算，农村贫困人口增多）表明，放慢中国农业向比较优势的发展是否符合中国农民的福利，是值得怀疑的。加入WTO后，中国似乎有可能避免重蹈许多其它国家支持低效率的国内农业活动的覆辙。我们还认为，中国高额的外汇储备使得中国可以迅速摆脱这种让消费者和粮食生产者承担高额福利成本的政策。新公布的粮食政策很可能会点燃对该问题的新一轮争论。
便捷可靠的农村贷款（access to rural finance）对农民增收是很关键的，它可以使农民从事回报较高的经济活动。2003年7月推出了改革农村信用社的试点项目。其目的是给予农村信用社经营自主权，将来自负盈亏。在运行不良的农村信用社的基础上建立健全的农村金融机构将是一项巨大的挑战。试点项目的最终成功取决于两个关键因素——新的农村金融机构的有效治理，以及取消贷款利率的最高限度。中国以及其它国家的现有证据表明，农民通常认为方便可靠的贷款比借款利率的高低更重要。此外，不断用低利率来补贴农业与减少贫困的目标是背道而驰的，因为优惠贷款经常被富人和有势力的人得到。在农村地区大范围地提供公共服务，问题主要出于政府间财政体制失灵。政府最近强调了农村卫生事业的发展——为最贫困者提供资金保护，提高卫生保健的质量和效率。
改善中国农村人口健康状况的主要任务有，政府部门间加强制度协调，解决政府同时承担城市和农村医疗保险项目费用的问题，统一这种医疗保险的二元结构。显然，地方政府——各省，但特别是各地区和县，目前没有能力承受这一负担。同时还有费用分担以及“低保”等卫生事业社会保护项目费用方面的不确定性。此外，各项保险、尤其是新的合作医疗保险的对象范围尚未得到充分的发掘。城市和农村保险机构分离，也阻碍了互相吸取管理教训，导致潜在的低效率。
服务提供方面存在着同样的挑战。中国医疗部门的服务成本在迅速升高。住院病人和门诊病人的费用在九十年代均以每年16%的速度上升。同时存在供应商诱导的需求，它是一种低效率的服务组合，治疗效果可疑，并且高度重复。医疗服务的提供者有时利用其能力，在获得供应方补贴之外还通过提供可产生边际利润的服务获取额外收入。即使其“主营业务”在别的方面，提供者也往往要开药，开过量的药，并且开非常昂贵的——或许还是不适当的药。医疗机构买来设备，与其他机构竞相开展创收性检测，并提供不属于其服务范围——或许还是没有资格提供的服务。结果不仅是医疗设备的重复购置和低效益的服务提供过多，而且导致基本医疗保健、公共卫生项目、延伸服务项目、支持与监督等基本活动缺失。同时，卫生财政与服务提供之间似乎缺乏衔接，尽管明显地需要改革对服务提供者的报酬机制（例如用更合理的制度代替目前的奖金制、加价制等）以及药品和医疗服务的定价法。政府最近承诺，在遭受SARS疫情之后要完善公共卫生设施。这些重要举措反过来又提出了亟待研究的政策问题，包括政府卫生支出的适当比例和增幅，公共资源在富裕与贫困省县之间的分配与共享，还有更广泛的问题，即界定政府公共卫生策略的范围与内容。
（完）
（责任编辑：王砚峰）
2004年第31期（总第466期） 2004年4月27日（星期二）
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