经济走势跟踪
Macroeconomic trend monitor
中国社会科学院宏观经济运行与政策模拟实验室
中国社会科学院经济研究所决策科学研究中心
中国社会科学院经济所《宏观经济与政策跟踪》课题组
2017年第15期（总第1720期）2017年3月3日（星期五）
经济热点分析
IMF：中国要加大“软”基础设施建设投资
[导读：2017年3月，国际货币基金组织发布了《中国现代化：制度建设投资》一书的概要。这部书指出，中国经济实现了快速增长，一个重要原因是建成了四通八达的“硬”基础设施，包括公路、发电站、通信网络等。当前，中国的改革需要迈向新阶段，以推进经济发展再平衡。转型过程中，中国政府也应转变职能，从分配、持有资源转向支持、监管私人部门创业和创新，将工作重心从“硬”基础设施转向“软”基础设施。“软”基础设施包括财政、货币、金融政策，对国企和地方政府的管理以及统计工作等在内的很多方面，是能够为经济发展和社会进步提供支持的体制框架的总称。财政部副部长朱光耀认为，“本书是关于中国改革中重大问题的一本综合性指南。”北京大学国家发展研究院教授黄益平评价到，“中国经济……仅靠增加投资将不足以恢复强劲增长。中国经济的成功转型将依赖于完成近40年之前启动的体制改革。这本书……有助于中国实现可持续的最高增长水平。”在此，我们将这本书的主要观点整理出来，供读者参考。]
一、“软”基础设施对中国稳定、均衡增长至关重要
由IMF驻华副代表林卫基（W. R aphael Lam）、IMF亚太部副主任马库斯?罗德劳尔（Markus Rodlauer）、IMF驻华首席代表席睿德（Alfred Schipke）等人编写的《中国现代化：制度建设投资》一书，涉及了中国在转型中所面临的重要问题，包括税收政策和税收征管、社会保障、国企改革、中期支出框架、地方政府财政作用、资本账户开放、人民币国际化和宏观经济统计等方面。这部书全面分析了中国重要的宏观经济和金融领域的制度和政策，评估改革进展，并根据国际经验提出进一步加强政策框架的建议。
IMF总裁克里斯蒂娜?拉加德在为这本书撰写的序言中表示，中国过去35年的经济增长极大地减轻了贫困，造就了一个庞大、迅速增长的中产阶级，其实体基础设施也成为世界各国的参照典范。目前中国经济已进入下一个转型期，朝着提高收入、跻身发达经济体行列的方向迈进。
她引用了《诗经》里的一句话“周虽旧邦，其命维新”，并解释到：周虽是旧的邦国，但其使命在于革新；中国虽是文明古国，但其长盛不衰就在于自我更新的持久动力。中国已经启动全面的改革计划，促进可持续、具有包容性、有利于环境的经济增长。为此，需要提高经济的市场化程度，使经济在更大程度上依赖服务业和消费而非工业和实体投资。此外，还需更多投资于“软基础设施”，包括为完善的市场运作和有效的宏观经济管理建立相关框架。
拉加德表示，这部书借鉴国际经验，为中国增强财政、货币和金融部门框架提供指导。它鼓励深化国有企业改革，呼吁采取政策行动解决地方政府融资活动带来的金融风险，并强调需要质量更好、频率更高的宏观经济统计。
中国需要制度建设投资
《中国现代化：制度建设投资》一书指出，中国的重要性毋庸置疑。当前，中国已成为世界第二大经济体——若按照购买力平价计算，甚至已经成为世界最大的经济体。即便经济增速下降到了历史水平的一半，中国对全球增长的贡献度仍接近三分之一。此外，中国在全球出口中的比重为15%左右，是120多个国家的最大贸易伙伴。20世纪70年代末以来，中国改革浪潮接连不断，贫困大幅减少，使国家迈入中等收入水平，建成了令人称羡的实体基础设施。当前，人们普遍认为中国旧有的增长模式已然势衰、亟待重振，而中国也正努力转变增长模式，因而再次处于经济发展的重要关头。考虑到中国的经济规模、与世界的贸易联系以及与全球金融体系的不断融合，中国的新一轮改革能否成功，不仅关乎中国人民自身的福祉，而且将给整个地区乃至全球带来重大影响。
中国改革一以贯之的主题，是需要建立起一套全新的政策框架，提高市场的有效性。也就是说，要想实现转型，仅依靠增加实体投资和通过政府指令分配资源是行不通的。但这并不意味着市场可以不受约束，而是应根据广泛的经济社会政策目标，让市场能够有效、可持续地运行。
简而言之，中国旨在建立起新的软性基础设施——即建立能够支持、指导市场运行的制度基础，以此作为实现经济社会持续发展的关键性组织原则。比如，这类基础设施包括：公平、环保的税收制度，以价格为基础的金融和货币框架从而引导储蓄流向效率最高的生产者，以及强有力的公司治理从而避免浪费、保护工人和消费者合法权益等。
对于这个新重点，李克强总理（2016）强调：“要通过不断深化改革，释放制度性红利”，这是“全面推动供给侧结构性改革的重要内容”，“‘补短板’更重要的......许多制度性、体制性改革......尤其要加大力度、加快进度去干”。
与实体基础设施投资不同，公众对政策框架和制度改革的好处往往理解得没有那么深刻，因此增加了施政难度。可是若不能建立、完善现代化的政策框架，将削弱中国的增长潜力，使国家陷入中等收入陷阱，并加剧经济金融体系的脆弱性，更易受到国内外冲击的影响。
中国与世界其他国家之间存在着紧密的贸易联系，且在全球经济中影响重大，因此若中国的增长前景发生变化，预计将带来巨大的连锁效应。例如，如果中国增长出现1个百分点的冲击，将给其他亚洲国家的增长带来平均约0.3个百分点的冲击，且对世界其他地区的影响也十分显著。韩国、马来西亚等国受到的影响最为剧烈，这是全球价值链下经济高度一体化的体现。由于中国是大宗商品的主要进口国，中国投资需求的变化可以解释广泛大宗商品价格变化的一半，尽管不同国家和大宗商品所受到影响十分不同。尽管中国金融部门与世界其他地区的直接联系有限，但2015年至2016年中国股市、汇市的波动表明，源自中国的事件对新兴经济体和发达经济体股价的影响越来越大。
因此，中国若实现成功转型，将对自身和世界带来影响，其他国家则需要在经济上做出相应调整。大宗商品出口国可能面临需求持续下降，专门从事消费品生产的国家将从中国不断壮大的中产阶层及其日益增加的消费需求中获益。随着中国在价值链中上移，其他经济体（特别是东南亚国家）将从供应链变化中受益。
二、改革：应对经济失衡
中国旧有的增长模式已近极限，这使经济增速下降、脆弱性上升。过去，中国成功发展依赖于大量投资、相对廉价的劳动力、有利于提高生产率的外国直接投资以及强劲的全球需求。在这一过程中，政府通过国有企业和地方政府，在资源分配中（特别是基础设施建设方面）发挥了重要作用。
中国增长放缓是结构性的，这部分地反映了人均收入达到中等收入水平时的自然趋同现象。与此同时，增长放缓也体现出之前提高生产率的改革，包括上世纪90年代末的国企改革和2001年入世，所带来的红利在减少。
早在全球金融危机前，中国就已认识到其增长模式的局限性，而该模式造成的失衡问题也日益严峻。前总理温家宝曾在2007年3月呼吁推动改革，解决不稳定、不平衡、不协调和不可持续的发展问题。4随着全球金融危机蔓延，大部分改革被搁置，并启动了大规模的经济刺激（达到GDP的11%），主要投向了基础设施和社会住房。这稳定了中国的国内需求，也大大提振了全球经济。但这也导致失衡的进一步累积，脆弱性不断上升。
2016年中国领导人推出了全面的“三中全会改革蓝图”并通过了“十三五”规划，重振改革动力。两份文件全面阐明了中国当前面临的挑战和2020年之前有待完成的改革领域，强调经济增长的质量，着眼于提高消费、扩大服务业、保护环境、进一步开放经济、扩大公共服务和减少贫困等问题。
改革领域，尤其是改善货币、财政框架和推进城镇化方面，都取得了显著进展，这在国际上无疑是十分令人瞩目的。但各领域改革的进度不一，很多改革议程尚未完成且情况复杂。其中，意义重大的国企改革和服务业开放进展相对滞后。要在一些关键领域果断实施改革。若按照适当的优先项和次序坚定推进改革，中国将走向可持续、包容性和环境友好型的增长之路，向高收入水平迈进。
转型和再平衡
中国在许多方面所面临的经济挑战都是独一无二的，这包括其规模、复杂性和对全球经济的影响等。中国需要应对的关键领域有哪些？这通常被称为再平衡，也即使经济实现以下转变：
?从外部需求转向国内需求；
?从投资转向消费；
?从工业转向服务业；
?在资源分配上，从国家导向转向以市场和私人部门推动；
?从过高的企业债务转向可持续的杠杆水平；
?从财政债务上升（特别是地方政府债务）转向可持续的财政；
?从金融部门自由化转向改善治理；
?从增加要素投入转向提高生产率和鼓励创新；
?从不平等的增长转向更具包容性的增长；
?从高污染转向绿色增长，可持续利用能源；以及
?从旧式的、间歇的政府公告，转向及时、清晰易懂的沟通。
特别是：
?国内需求。全球金融危机之前，中国对外部需求的依赖与其巨大的外部失衡有关（2007年经常账户顺差达到GDP的10%）。自那以后，经常账户顺差在2016年下降至GDP的2%左右，反映了中国从出口导向向国内需求的再平衡。
?消费。过去的增长模式依赖于高投资率（和储蓄率），为应对危机出台刺激措施后，投资占比达到GDP的45%。虽然刺激计划支持了扩内需，但也加剧了国内失衡，导致投资效率下降、信贷扩张和增速下滑。最近，中国在扭转这一趋势上取得了一些进展，由于家庭可支配收入有所增加，私人消费比重不断上升，而投资与国民储蓄率均有所下降，但2016年仍高达43%，即便与其他曾经历高速增长的经济体（例如韩国）相比，这一数值也是很高的。进一步转向消费对中国的再平衡至关重要。
?服务业。中国经济一直在从农业转向制造业，最近则进一步加快向服务业转型。中国服务业占GDP的比重在上升，其实际增速快于工业部门。这种转型也反映在中国劳动力市场上：中国服务业每年创造数百万个就业岗位，目前提供了40%的就业机会。
?生产率和创新。中国过去的增长模式依赖于要素投入（资本和农村地区的剩余劳动力）的增加。随着投资回报率下降和劳动力减少，提高生产率对实现持续增长至关重要。
?可持续的杠杆水平。全球金融危机以来，中国的信贷增长明显快于名义GDP增速，非金融部门（企业和家庭）信贷从2008年GDP的约90%增加到2015年的160%。国际经验表明，信贷快速增长之后往往伴随着增速的急剧放缓，且在近一半情况下造成金融部门压力。在中国，虽然家庭和公共部门的杠杆水平有所上升，但信贷增长的主要原因在于企业投资增加（特别是基础设施和房地产投资）。这反过来又造成了产能严重过剩行业（如钢铁、煤炭和水泥行业）的扩张。加杠杆的同时，企业部门（特别是国企）的财务状况变差，银行贷款质量也在恶化。要解决债务存量问题就需要进行全面债务重组，同时加强预算约束，确保资源流向具备生存力的项目。
中国信贷快速增长，在一定程度上与设定年度增长目标的做法有关。这促使政策制定者采取不可持续的短期刺激措施。除了将增长目标设定在更可持续的水平或是淡化其相对其他指标（如家庭收入或就业）的重要性之外，有必要考虑彻底废除这一目标，代之以增长预测值（这与其他主要发达和新兴市场经济体类似）。这将减轻政策制定者的压力，不再依靠信贷拉动的低质量投资来促进增长。
?稳健的地方政府财政。2015年，中国的财政赤字达到GDP的约3%，一般政府赤字则相对较小，一般政府债务水平也较低（占GDP的40%左右）。但若将地方政府预算外的财政活动也纳入其中，情况将有所不同。中国的地方政府提供了重要的公共服务并开展了大量投资，但却存在结构性资源错配：与支出义务相比，地方政府的收入基础较小（即使在考虑中央政府转移后也如是。因此，地方政府有动机依靠非传统手段调动资源，包括出售资产（土地）以及建立特殊融资平台来从银行和资本市场筹资等。结果是，地方政府的预算外赤字近年来上升至GDP的6%至7%；而若使用更广泛的政府定义（包括一般政府和预算外活动的估计值），“增扩”赤字达到GDP的约10%（与之对应的增扩债务水平在2016年达到GDP的60%）。因此，通过解决中央与地方政府间的失衡，使地方政府建立起稳健的财政基础，并在中期使中国的“增扩”债务最终稳定下来至关重要。
?金融部门治理。在过去几年中，中国在金融部门自由化（如放开利率管制、取消存贷比等）方面取得了重大进展。但同时，金融形势快速变化，新型金融产品不断涌现（通常跨越各监管机构的监管边界），脆弱性不断上升，这些都意味着改革议程的首要任务应是强化金融部门监管、改善监管机构间的协调和信息共享。
?私营部门。虽然私营部门在经济中的比重一直在上升，但公共部门继续通过国有企业、公共投资（特别是地方政府投资）以及总体上的资源导向（包括定量目标和道义劝说）发挥着重要的作用。要让市场发挥更大的决定性作用，必须要放开竞争，并为公共、私营企业创造公平的竞争环境。
?绿色增长。中国过去的经济成功也付出了巨大的环境代价。空气、水和土壤污染问题最为严重，这包括污染造成的健康伤害、全球气候变化的影响和资源枯竭等相关成本。世界卫生组织估计，2010年中国空气污染造成140万人过早死亡。合理调整燃料补贴、降低对要素密集型增长模式的依赖、建立环境友好型税收制度都将有助于应对环境退化。在此方面中国已经取得了进展。
?包容性增长。中国的快速增长已帮助数百万人脱离了贫困，但也导致收入不平等加剧，中国的基尼系数已位居世界前列。除确保包容性增长外，中国（以及其他二十国集团国家）已将减少不平等作为改革的重点领域。国际经验显示，不平等是社会和宏观经济不稳定的主要原因。
资源的市场化配置
要让市场发挥更大的决定性作用，就要进一步放开各行业参与竞争。但这并不意味着市场可以不受约束，而是让市场能够有效、可持续地运行，并与广泛的经济社会目标相一致。建立有效的市场需要妥善执行相关法规，特别是以此发挥价格发现作用，因为这对资源有效配置至关重要。完善保障性措施（如社会安全网、破产框架等）可减少市场竞争加剧的不利影响，包括裁员和破产等。中国虽然在经济自由化方面取得了进展，但往往难以实施预算硬约束。公营机构常会介入，避免无法持续经营的公司和金融机构退出市场。但市场退出是价格发现过程的组成部分，从而促进经济活力和创新。公众仍然普遍认为政府最终会介入而免受损失，这削弱了市场价格发挥决定性作用的有效性。
改善沟通和提高透明度
指导市场、为市场参与者提供明确的政策方向能够减少不确定性，提高市场的有效性。但发达国家的经验显示，有效沟通十分困难，有时这是一门艺术而不是科学。此外，中国独特的经济体制也带来了更多的挑战。由于重大经济决策大多需要国务院批准，各部委和机构（如中国人民银行和金融监管机构）在提交政策建议时，常常无法明确政策时点和结果，这使及时沟通受到了限制。
全面性的经济改革目标已在重要文件中列出（如三中全会和五年规划文件）。此外，政府每年12月都会提出工作计划（由次年3月的全国人民代表大会批准），包括了当年主要政策重点和年度经济目标等内容。各部委和公共机构在国务院指导和批准下各自制定执行措施。这些政策的制定是一个双向过程，各部委和地方政府提出建议，相应层级的党政人士为其提供建议。除国务院外，党也能开展直接的政策指导，例如通过由财经领导小组办公室提出建议。
这种决策过程的优势在于易于达成共识，但有时却导致政策信号不一致。此外，信息的发布通常是间接和不透明的。例如，重大政策变化通常是通过官员在各类会议和其他一些不为所知的地方场合中发表讲话传递的。此外，与政府联系紧密的媒体专栏作家、学者和舆论人士常会提供新政策变化的信号。这种做法为多重解读创造了空间，也可能加剧了国内外市场的波动。
但即便是在中国这种独特的结构中，改善政策目标（包括政策框架）的沟通和提高透明度仍有很大空间，从而提高其在国内外的可信度和有效性。政府已经认识到了这一点的重要性。例如，在2016年全国人民代表大会期间，已安排各部委负责人举行了记者发布会。
三、改革：加强制度框架
总体而言，经济改革，特别是加强政策框架对任何国家来说都是十分困难的。如果改革失败或被推迟，往往会造成增长乏力、经济动荡和政策倒退，最坏情况下还会引发危机。与此同时，既得利益集团常通过其广泛的关系网来抵制改革。为突出应对强大利益集团的必要性，习近平主席在2016年9月强调，“中国改革已进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅磐的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。”
中国在过去已经展现了实施改革的决心，有时会借助外力来克服障碍，特别是2001年加入世界贸易组织，这在促进竞争和推动企业重组中发挥了重要作用。类似的外部助力（如贸易协定和投资协议）可再次鼓励竞争并释放新的增长点。
改革的设计和实施需要政府机构内部和各部门之间（包括中央和地方层面）达成共识。在诸如启动改革试点等方面，一些地方政府已经成为了改革的先锋，但也有地方政府不予支持，如回避规则或直接表示轻视等。因此，根据国家改革优先项建立起一套激励相容的制度至关重要。
经济复杂性快速加剧，金融体系不断扩张，全球一体化持续深化，改革动议全面推进，这些都要求中国不断升级公共机构。中国公共部门的总体规模十分庞大，但与现代发达经济体的公共行政部门相比，其中央各部委、监管机构等单位的人员配备往往较为薄弱，而正是这些部门承担了升级政策框架、设计与实施改革、监测与识别新政策的重大任务。
例如，在2011年金融部门评估规划中，基金组织已经呼吁中国加强主要监管机构的人员配置。自那以来，中国金融体系的规模已经几乎翻了一番，互联程度大幅提高，但金融监管机构和人民银行总部的人员编制仍然较少，基本未变。财政部和国家税务总局等部委也是如此。例如，国税总局在全国范围内有约75万名公务员，但其总部仅有750人。与全球其他国家的有效税务机构相比，这一人员配备比例非常小。若要让中央的员工数量达到外国税务机构的水平，国税总局总部的人员配置需要占到整个系统的近3%至10%。
中国转型和再平衡任重道远。若考虑中国的全球影响，则更是如此。中国改革一以贯之的主题是中国需要继续建立起一套政策框架，该框架需要能够适应不断变化的形势，保持市场的有效运行。加强政策框架对有效的宏观经济管理、应对潜在波动性和风险以及实现可持续增长至关重要。
中国的主要优先任务包括：抑制已然高企且还在不断攀升的企业和公共债务（特别是地方政府债务），强化预算硬约束，提高金融部门的稳健性，提高市场配置资源的有效性等。
中国需要加大对软基础设施的投资，也就是加强制度建设力度，相关制度建设将贯穿于向高收入趋同和融入全球市场的整个过程，并为之提供指引。这将实现改革收益的最大化，同时避免危机。尽管如此，对于加强政策框架、强化机构、改善金融部门监管、提升宏观经济统计等改革，公众通常理解不足，往往认为这些改革不那么紧迫——这与实体基础设施的投资不同。因此，不仅需要加大宣传教育力度，也要有动用政治资本的意愿。
制度建设的多个关键问题在转型和再平衡中起到了决定性的作用。这包括税收政策和征管、社会保障、国企改革、中期支出框架、地方政府财政的作用、资本账户开放和人民币国际化等问题。随着中国更多依赖市场来分配资源，加强货币政策框架和金融部门监管对引导信贷和降低金融部门风险十分重要。此外，为了制定宏观经济政策，也必须升级统计框架。
财政政策框架
中国从信贷和投资拉动型增长向消费拉动型增长进行再平衡，必须要建立起现代化的财政框架。尤其是若能强化财政政策框架并完善社会安全网，将有利于中国抑制日益加剧的脆弱性，管理经济周期，应对不断上升的医疗、养老成本，解决中央－地方政府间的结构性失衡问题，支持更加包容、更为环保的经济增长。
税收政策
在税收政策方面，需要深化改革，从而提高征税效率、实现更公平的收入分配、建立能够改善公共服务可得性的激励机制，并使地方政府建立起稳健的财政基础。
中国的总税收负担为GDP的20%，低于发达经济体水平，与OECD其他亚洲成员大体一致。最近，中国政府已将增值税扩展到服务业，消除了流转税的重复征税效应。2008年，中国实施了企业所得税改革，增强了税收中性，带来了更多的收入。目前，中国正在筹备经常性物业税，同时开展工作加强住房登记并完善相关的法律基础。剩下的主要挑战则包括：税收和转移支付的再分配效应仍然有限、税收结构严重倾向间接税、不能纠正环境外部性等。此外，地方政府的收入与支出义务也并不一致。
税收改革能够部分解决这些问题。改革包括：逐步统一现行的多种增值税税率和退税机制，对单个纳税人不同来源的收入合并征税，考虑家庭的收入情况，以及应用某些税收抵免等。中国政府还计划按照适当的时间安排和节奏，降低较高的社保缴款率（前提是需确保其可持续性）。中国还将更多使用环境税来取代各类排污费，且将在2017年启动全国碳排放交易机制。
中国在增值税方面的改革是值得称赞的。在所得税方面，中国的个人所得税似乎更适合使用二元所得税制（基于劳动和资本两大类）而非综合所得税制，中国也有进一步提高税收实际累进性和扩大税基的空间。中国的税收再分配效力弱于其他经济体，如果从间接税逐步转变为直接税，则可增强税收政策的再分配效力。中国若能降低社保缴费率，同时对参数进行调整来确保可持续性，则可以支持再平衡。最后，中国从价计征环境税以代替各种收费，将受到欢迎。一些税收政策的改革涉及多个部委，因此也需要加强各部委间的合作，并获得高层领导人的大力支持。
税收征管
税收征管的主要挑战是什么？税收征管改革既可以调动充足的收入、负担公共部门的优先支出项目费用，又可以改善商业环境，从而对中国的经济改革形成支持。为此，随着中国经济向更多依赖消费和服务的可持续增长模式转型，中国国税总局必须应对税收体系面临的一系列外部和内部问题。
从外部看，伴随中国产能过剩行业增速下降，问题企业可能出现合规问题，而新生服务部门不断成长，也会给征税带来特殊挑战。随着金融部门发展，金融工具日趋复杂，也增加了税收的难度。此外，中国的跨省交易不断增加，但各省税务局之间缺乏信息共享，这对分散性的税收征管提出了挑战。
与其他国家类似，在企业“走出去”战略下，随着对外直接投资的增加和跨国企业的建立，中国的税收工作面临更多的独特挑战。这些挑战包括：企业倾向于将收入转移至低税辖区，在高税辖区抵扣税款，以及利用税收协定。此外，国税总局还要实施未来几年的一系列主要税收政策改革计划，如增值税、环境税、物业税和个人所得税等。
税收体制的外部环境日益复杂，这会给国税总局的内部行政管理能力带来压力。在诸如组织结构、员工技能、信息系统等方面，国税总局都存在薄弱之处。国税总局需要在上述各方面加强能力，同时采取措施降低纳税人的合规成本。为此，国税总局已经制定了一项为期五年的税收征管现代化战略。
中期支出框架
过去15年中，中国在预算规划工具方面大力推进改革，通过共同呈报和审批各项国家预算（即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算），不断扩大国家预算的完整性。此外，中国于2015年初修订了预算法，这对实现更为稳健的财政预算管理、加强地方政府预算约束十分重要，也即人们所说的“开前门、堵后门”战略。
目前，中国已在五年规划中明确了财政政策的总体方向，并在国家预算中设定了年度财政目标。但现行安排意味着五年规划通常不能考虑资源的约束，而年度预算大都是增量意义上的计划，无法适应政策优先项的变化情况，且关注的是经常性的支出和转移支付。总的来说，中国若能建立起中期财政框架（尤其是中期支出框架），将可进一步强化财政纪律和预算约束，提前识别财政风险，支持逆周期财政政策。全球已有130多个国家建立了（或正在建立）中期财政框架，而且国际经验表明中国应逐步实施这一框架。中期支出框架应该：（1）设立可实现财政稳定、可持续的中期财政政策目标；（2）使用自上而下的中期宏观经济和财政预测；（3）建立自下而上的“基线”支出预测法；（4）设立战略性的预算决策流程，以确定如何使用具备的财政空间。
建立中期支出框架需要考虑具体的体制环境。鉴于这是一个中期框架，财政部需要加强宏观建模和财政预测的能力。此外，由于地方政府在财政支出中（特别是在基础设施方面）占有很大比重，因此中期支出框架应尽可能扩大政府覆盖面。由于地方政府有着开展预算外支出、使用创新会计手段、建立公私伙伴关系来规避中期支出框架约束的动机，中期支出框架必须考虑到这些问题。因此，中期支出框架应该明确政府的定义（一般政府应该包括地方政府融资平台债务），不论其是否存在财政规则。虽然中国已制定出了五年规划，但要完全建立起如此长时间的中期支出框架，可能仍会面临挑战。国际经验表明，建立三年滚动规划最为可行。
成功建立中期支出框架，需要得到领导层的政治支持，财政部、国家发展和改革委员会以及相关预算部门也需要开展合作。全面实施中期支出框架需要多年的努力，适当安排实施顺序至关重要。
社会保障改革
人口老龄化是中国的重大挑战，会给就业、增长和公共财政带来巨大影响，特别是医疗和社保支出将急剧上升。虽然这种现象并非中国所特有，但中国65岁及以上人口占总人口的比重（抚养比）的增速明显快于世界其他地区，预计将从2015年的13%上升至2050年的47%，这意味着届时中国的扶养比将大致达到发达经济体的预测水平。
在现行养老金体制下，不同人群的养老金计划各有不同，分为：（1）政府雇员；（2）企业部门（私人和国有企业）受薪员工；（3）其他非受薪工人（包括移民）。这些计划采取“现收现付”制（除政府雇员养老金例外），但也包括基金制成分。这些计划合在一起几乎覆盖了所有的老年人，且对工作年龄人口的覆盖率相对更高，但对某些群体而言，养老金的收益水平很低且并不均衡。
但社保体系也面临挑战。这些挑战包括以下方面：
?人口变化。在当前各参数下，养老体系将出现重大失衡。若不推进改革，估计养老金支出将从2015年GDP的约3%增加到2050年的10%。其结果是精算差额（即养老金收益与缴费差值的折现值）将急剧上升，到2050年达到GDP的120%，因而亟待改革。
?中国快速推广了过渡性规则，为现在的老年人提供基本养老金，而这些人从未缴费，这造成现有劳动人口的缴费率非常高（工资的27%）。与此同时，城乡居民养老金计划的收益仍然很低（在部分体系，年平均养老金约为人民币1000元，约170美元），存在提高养老金收益的压力。这些安排增加了养老金体系的公平性，但也加大了公共财政的压力。
?养老金体系仍然相互分割，这是因为各省养老金计划在缴费、资格和收益上都存在不同。这给劳动力流动造成了重大限制，削弱了城市化对生产率的提升作用。
?养老金体系若资金不足，不仅可能损害再平衡进程，还会威胁到财政的长期可持续性。
改革并没有简单易行的解决方案。改革的各种可选方案都将涉及对有关参数进行调整。鉴于中国的退休年龄还相对较低，延长退休年龄将大幅提高精算值的稳健性。这会提高老年人的劳动力参与度，因而对增长有利。另一项重要改革是养老金指数化调整机制，即将养老金的收益与消费物价（而不是工资和价格）关联起来。但提高缴费率的空间很小。相反，降低缴费率能促进消费，从而有助于再平衡。为了使改革对财政的影响呈中性，对那些未缴纳过养老金的大部分人支付养老金的遗留成本应该纳入一般预算，通过一般税收（而不是对工人的征税——也即养老金缴费）来提供资金。
地方政府财政
中国的地方政府除了提供教育、医疗、社保等基本公共服务外，还进行了大量投资，这支持了经济的快速增长。全球金融危机以来，中国地方政府实施了大规模的财政刺激。结果是地方政府在开展基础设施投资的同时也参与了土地开发，助推了房地产业的繁荣。但地方政府的财政面临着结构性失衡。地方政府的收入与支出不匹配。这意味着地方政府不得不依靠中央政府的转移支付或借助其他类型的融资。在2015年修订预算法之前，地方政府（除少数试点规划外）被禁止正式举债。地方政府因而存在规避限制的动机，通过土地出售、建立融资平台从银行和资本市场借款等方式为支出融资，从而实现增长目标。据估计，近年来这类预算外赤字的规模很大，约占GDP的6%至7%，相当于从2008年至2015年地方政府及融资平台的债务快速累积，达到GDP的24个百分点。
由于认识到地方政府财政脆弱性不断加大，中国已经对地方政府债务开展了全国性审计，新修订的预算法也于2015年起生效。预算法正式允许地方政府发债，同时禁止其他融资形式（开前门、堵后门），以此改善地方政府财政的透明度和问责机制，理顺中央和地方政府间的事权财权关系。此背景下，中国政府还推出了债务置换，通过将地方融资平台的现有债务置换为地方政府债券促进过渡。债务置换将地方政府债务的利率有效降低了400个基点，同时延长了债务的期限。预算法和政府的相关指引有利于加强地方政府财政，但仍然存在一些重大障碍。这些障碍能否成功清除，关键在于能否坚决推行改革。由于中国仍将延用其宏大的增长目标，地方政府仍存在绕开预算法进行融资的动机。地方政府债券市场规模虽在增长，但流动性仍然有限且风险未得到充分区分，因此仍有待进一步发展。
鉴于此，政策优先项是在中期支出框架下进一步加强地方政府财政。这包括：遏制潜在的规避行为，发展债券市场、提高市场流动性和强化信贷纪律，为存在潜在财务危机的地方政府建立处置框架，监测新风险和滥用公私合作伙伴关系的行为，以及通过扩大地方收入基础、加大中央层面的社会支出比例等措施，使地方政府的收支更为一致。
货币和金融框架
中国继续向市场经济转型并进一步融入全球经济，意味着要从数量型、行政式的资源分配进一步转向价格型资源分配。为了最大限度地实现自由化和对外开放的收益、同时尽量降低金融和外汇市场的脆弱性，需要改进货币和汇率框架，加强金融监管，循序渐进地推进资本账户的进一步开放。
货币政策框架
增加汇率灵活性需要建立侧重国内价格稳定的现代化货币政策框架。尽管中国的法律框架并没有为这一目标提供依据，但《中华人民共和国中国人民银行法》第三条规定，“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”但人民银行拥有多个政策目标，如管理通货膨胀、国际收支、经济增长和金融稳定等。从工具上看，中国政府依赖于国务院批准的数量型货币目标（M2）、数量型和价格型工具组合以及道义劝告等（Harjes，2016年）。
尽管如此，与其他国家一样，中国的数量型目标（如M2）与通胀及增长之间的关系正在减弱。中国是否应该转而使用较灵活的通胀目标，建立以价格为基础的货币政策框架？实证分析确实表明，M2增速与（滞后）通胀之间的相关性已经大幅下降，M2与名义GDP增速之间的相关性也是如此。短期利率的波动性已经增加了两倍，意味着货币需求的稳定性下降，且货币供给不够灵活、不足以吸收冲击。因此，可取的做法是向以价格为基础的货币政策框架转型，将利率作为主要工具。
这又带来了两个问题。利率向债券收益率和贷款利率的传导机制有效性如何？怎样才能改善传导机制的有效性？有证据表明，中国的一些制度因素限制了货币传导机制。这些制度因素包括：较高的银行存款准备金要求、贷款配额、预算软约束、通过影子银行进行监管套利等。中国的平均债券收益率对短期利率变动的敏感程度为美国的四分之三。银行部门的传导效率明显较低，约为美国的一半。因此，大力消除制度上的约束可进一步改善传导机制。
中国已经推出了更多重要措施，为向市场化的货币政策框架转型打下基础，包括正式放开利率管制，即在2015年取消了商业银行存款利率上限和存贷比要求。从操作上看，人民银行也已着手建立实际利率走廊，该利率走廊以7天回购利率为中心，允许有限的波动。反过来，稳定短期利率对政策制定也至关重要。未来，中国应考虑采用灵活的通胀目标，让利率成为中间目标。当然，这也意味着现行的M2目标需要逐步退出。此外，对央行政策沟通予以更多关注、增强央行的操作独立性，都将有助于向这一框架过渡。这一改革，加上更灵活的汇率（以在未来几年实现汇率有效浮动为目标），将使中国的货币政策有能力更有效地应对国内外冲击。
资本账户开放
中国最早提出全面开放资本账户是在1993年，当时的目标是在2000年前予以实现。但上世纪90年代末的亚洲金融危机打断了改革进程。虽然如此，中国宣布的改革目标仍是实现有管理的资本账户可兑换。过去十年中，中国当局以灵活的方式大幅放开了资本账户，这与基金组织有关资本账户自由化的机构观点总体一致。
中国资本账户的开放程度如何？现有管制措施效果怎样？在正式意义上（即根据有关规定），基金组织《汇兑安排与汇兑限制年度报告》表明，在资本账户的53个类别中，中国仍有43个类别存在一定程度的管制，资本账户仍然相对封闭。这反映了这样一个事实，即若与其收入水平相比、且以对外资产（不包括外汇储备）和负债总和占GDP的百分比来衡量，中国（与印度一起）属于金融一体化程度最低的国家之一。资本管制的有效性也能在离岸－在岸汇率差和利率套利偏离程度上体现出来。与此同时，有证据显示中国资本账户在事实上更加开放，对相关管制的规避程度也更高——2015年中国股市震荡的溢出效应，以及汇率政策变动后对汇率产生的压力都说明了这一问题。因此，中国金融部门与全球的一体化程度可能比之前预想的更高。
一些研究（如Bayoumi和Ohnsorge，2013年）讨论了居民证券投资中的再平衡需求，显示放开资本流动将带来更多的总资本流入和流出，在短期会主要出现净资本流出，但在长期则将趋于均衡。因此，中国按照分步、有序的方式推进资本账户开放，对中国自身和全世界而言都很重要。尤其是，资本账户开放需要与相关的宏观经济、金融和结构性政策支持相协调，为持续实现资本账户安全开放创造良性循环。在这一点上，最重要的是应进一步改善货币政策框架、推进财政改革（避免受到财政部门的控制）、强化金融部门（对风险进行合理定价）和提高汇率灵活性。
人民币国际化
人民币在全球范围内的使用不断增加，有关政策、改革得以落实，以及中国与世界的联系日益紧密，都为人民币在国际货币金融体系中发挥更大作用奠定了基础。近期，基金组织执董会决定将人民币纳入基金组织特别提款权货币篮子，这是对人民币不断上升的交易量和更广泛的交易范围的认可。这项决定自2016年10月1日起生效，是中国经济融入全球金融体系的一个里程碑，也是对中国国内货币和金融体系改革所取得进展的肯定。
离岸人民币使用的各种不同指标的趋势证实，人民币国际化程度正不断提高，2009年以来尤为如此。人民币国际化的进展主要集中于人民币的贸易结算和直接投资两方面；而在国际融资和储备货币中，人民币的作用虽在增长，但仍处于早期阶段。尽管如此，来自电子交易平台高频指标的新证据显示，人民币在离岸市场上的交易十分广泛，流动性堪比其他主要货币。将人民币纳入特别提款权篮子，不仅是对人民币全球作用上升的认可，还增加了特别提款权作为储备资产的吸引力，因为加强了特别提款权的多元化并纳入了另一个主要货币，这有助于提高特别提款权自身的吸引力。在此方面中国继续发挥了重要作用：中国推动世界银行在2016年发行特别提款权债券，并采取重要措施，通过同时公布美元和特别提款权计值的国际收支统计数据，提高了特别提款权作为记账单位的作用。
货币国际化虽是一个由市场推动的过程，但政策和改革也可以促进这一进程。有鉴于此，推动人民币国际化的政策措施主要涉及三大领域：逐步放开资本账户，提高国内金融体系的稳健性，以及提供离岸流动性支持（通过改善跨境支付基础设施和提高央行互换额度予以实现）。中国逐步推出了这些政策，旨在发展市场、转向由市场决定价格和利率以及建立稳健的政策框架。人民币进一步国际化的前景良好，特别是考虑到有关政策和改革将继续支持这一进程。
金融部门
过去几十年，中国的金融体系迅速壮大并发生了重大变化。如今若按照总资产计算，全球前五大银行中有四家在中国；中国股市的规模位列全球第二，仅次于美国；中国债市近期也快速发展，规模达到全球第三。除了规模的大幅增长，中国金融体系的结构也发生了重大变化。尽管在金融体系总资产中银行仍占据最大比重（约80%），但过去十年中非银行贷款和各类金融产品已得到快速发展。另外，尽管大型国有银行的比重已经下降到整个银行业的40%左右，但完全私营的银行的规模仍然很小。
非银行金融活动的快速增长有各种原因。这包括：中国在全球金融危机后推出的信贷刺激，高储蓄率和资本流出受限背景下投资者追逐高收益的行为，以及金融体系不断创新、满足不断变化的需求等。另一个原因是对银行监管（如利率管制和数量管制）的规避，而中国在近期已经放宽了部分监管要求。以上因素形成了一个复杂和不透明的、连接借款人和贷款人的系统。随着融资的增加、贷款被转移至复杂的投资产品以及表外风险敞口上升，银行部门的整体风险有所上升。
不论按何种标准来看，在经济迅速增长（特别是金融体系增速远快于名义GDP增速）的情况下，要保证金融部门框架与时俱进都是极具挑战性的。阿里巴巴互联网货币市场基金快速发展的例子就突显了金融创新的速度：该基金于2013年年中成立，一年之内客户便猛增到了8500万人。
为确保将中国的储蓄引向生产力最高的经济部门（并尽量减少未来可能导致金融体系压力的脆弱性），金融监管必须与快速发展、不断创新的金融部门保持同步。中国的监管部门已经意识到了这些风险，近期已出台了有关措施，旨在加强银行的风险管理，限制结构性产品和投资工具的复杂性，同时控制系统性风险。
国有企业框架
国企改革可以大幅改善资源分配、抑制过度的信贷增长、支持其他改革并释放增长潜力。据估计，国企改革的成功推进能使中国未来十年的GDP增速每年提高0.3至0.9个百分点。
国有企业改革
中国的国有企业数量超过15万家。尽管过去几十年国企在总附加值（从40%下降到16%）和城镇就业中的比重有所下降，但仍在经济中发挥着重要的作用。国企仍然占据过半的银行信贷，拥有40%的工业总资产。此外，国企仍继续享有政府在要素投入方面给予的隐性支持，包括土地和优惠信贷等（约占每年GDP的3%）。
即便财务状况恶化，由于国企易于获得融资，它们的杠杆率仍显著增加。2009年以来，中国企业总体杠杆（总负债与所有者权益之比）的上升大部分来自于国企，其杠杆率平均上升至200%左右，主要集中于产能过剩行业和重工业。与此同时，国企的资产回报有所恶化，其生产率只有私营企业的30%至40%（Hsieh和Song，2015年）。此外，中国国企的效率似乎低于其他发展中经济体的国企，突显了推进国企改革的紧迫性。
国企改革在总体改革战略中占据突出位置，但改革目标存在冲突，一些重要的改革细节尚不到位，政府也认识到实施起来十分困难。在十三五规划出台之前，2013年三中全会改革蓝图已将国企改革列为重点。此外，国务院出台了关于化解产能过剩和处置“僵尸”企业（大多数是国企）的国企改革指导意见，承诺在2017年前降低国企总损失，让2000多家中央附属企业和近7000家地方“僵尸”国企加速退出市场。虽然改革设想使用“引入非国有资本参与国有企业改革”，并且将国家视为资本投资方而非运营方，但改革也强调需要“做优做大国有企业”以实现国家战略。国企的关键决策强调党的领导，并需要得到党组织批准。
根据其他国家的经验，中国应：（1）对国企进行划分，区分出基本面较稳健的国企；对不可持续经营的国企进行破产清算；为可持续经营、但缺乏偿付能力的国企制定重组计划；（2）通过提高对违约的容忍度，逐步解决隐性担保问题，强化预算约束；（3）减少准入壁垒，打破行政垄断；（4）营造公平的竞争环境。虽然这些改革实施起来难度较大，但中国政府过去也成功实施过影响深远的改革。例如，为应对当年国企日益严峻的低效率、不断攀升的债务和给金融稳定带来的风险，中国于1998年至1999年推出改革，大幅降低了国企的数量，也带来了短期下岗潮（超过3000万人）和债务处置。中国现在也有财政空间，可通过提供预算内的财政支持尽量减少过渡期的经济困难。2016年中国成立了规模为1000亿元的煤炭、钢铁行业重组基金，是朝这一方向迈出的重要一步。
用于政策制定的宏观经济统计数据
中国在推进经济再平衡的同时，快速的结构性变化对及时获取全面、可靠的统计数据提出了重大挑战，这就需要不断升级、投资于统计框架。中国的政策制定者需要可靠的统计数据来校准宏观经济政策。国内投资者和家庭也需要这些数据来做出稳健的储蓄、投资决策。考虑到中国的全球影响和溢出效应风险的不断增加，这对国际投资者和外国政策制定者来说也十分重要。
中国一直在升级数据统计工作，改进公开数据，包括于2015年加入了基金组织的数据公布特殊标准。中国在货币金融部门统计中取得的进展尤其值得关注，不过在其他领域（如在实体部门和政府财政统计方面）还需加倍努力。例如，国民账户仍没有详细列出支出和工业部门的细分情况。获取更细分的分类数据将有助于了解传统经济指标与GDP增长之间的结构性变化和不断演变的关系。另一个需要重点改进的领域是通缩统计方法，目前使用的方法中，有关价格指数不是缺失就是不够完整，且经常不能与相关活动或支出类别相匹配。此外，若能获得更高频的劳动力市场数据和指标、涵盖快速增长的新经济部门（如服务业），则能更好地校准短期宏观经济政策。在政府财政统计方面，需要更好跟踪地方政府的大量预算外活动（如地方政府融资平台）。关于对外部门，则应提高各类贸易数据序列之间的一致性。
中国经济的复杂程度日益加深，经济持续快速变化，部分宏观经济统计数据重要性有所下降，而另一些数据（特别是有关迅速发展的服务业的数据）则需要扩展和增加。中国对国企的依赖程度持续下降，且不断推动创业并促进中小企业发展，这使直接获取源数据变得愈发困难。这特别需要运用一些其他的技术，例如抽样调查和数据报告等。二十国集团的数据缺口倡议为此提供了一些指导。因此，中国应着重评估所编制数据的范围、更新基础方法以及进一步改进数据的发布工作。 （完）
（整理、编写、责任编辑：王砚峰）
2017年第15期（总第1720期）2017年3月3日（星期五）
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